בקצרה: בדנג״ץ 10350/02 קבע בית המשפט העליון ברוב דעות (כנגד דעת המיעוט של השופטת ד' דורנר) כי סגן ראש מועצה מקומית אינו זכאי לשכר מקופת הרשות אלא אם נאצלו לו סמכויות ראש המועצה באופן פורמלי לפי סעיף 17 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל״ה-1975, כנדרש בהנחיה 2.4.3 לחוזר מנכ״ל משרד הפנים. מילוי תפקידים בפועל, ללא אצילה פורמלית ומתועדת, אינו מקים זכאות לשכר. פסק הדין ניתן ביום 26.02.2004 מפי השופט מ' חשין.
סגני ראש מועצה שכר הוא נושא מרכזי בתחום זה. לפיכך, בית המשפט העליון, בהרכב מורחב של שבעה שופטים. הכריע בדיון נוסף בשאלה אם שני סגני ראש מועצה מקומית זכאים לשכר עבור תקופת כהונתם. אף שלא נאצלו להם סמכויות ראש המועצה בדרך הקבועה בחוק. בית המשפט קבע ברוב דעות כי בהיעדר אצילת סמכויות כדין, אין זכאות לשכר. לעיון נוסף: קבלת מידע מרשויות ציבוריות: מדריך מעשי לחופש המידע.
לפסק הדין משמעות רחבה לעקרון הפיקוח על הוצאת כספי ציבור ברשויות המקומיות, ולדרישת השקיפות בהליכי האצילה. פסק דין זה קובע רף ברור באשר לזכאות סגני ראש מועצה לשכר. להרחבה ראו: הוצאת רישיון עסק: המדריך המשפטי המלא, שלב אחר שלב.
| פרט | נתון |
|---|---|
| מספר תיק | דנג״ץ 10350/02 |
| ערכאה | בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בהרכב מורחב של שבעה שופטים |
| תאריך מתן פסק הדין | 26.02.2004 |
| הצדדים | העותרים: שר הפנים ומנכ״ל משרד הפנים. המשיבים: עדנאן מטר, עארף חמדאן והמועצה המקומית כפר כנא |
| התוצאה | קבלת עתירת המדינה ברוב דעות, ביטול פסק הדין בבג״ץ 5605/00, דעת מיעוט של השופטת ד' דורנר |
רקע והעובדות שהובילו לדיון נוסף
הדיון הנוסף (דנג״ץ 10350/02) התקיים בפני בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. עם זאת, העותרים היו שר הפנים ומנכ״ל משרד הפנים. המשיבים היו עדנאן מטר ועארף חמדאן, אשר כיהנו כסגני ראש המועצה המקומית כפר כנא. וכן המועצה המקומית כפר כנא עצמה. בנושא זה קראו גם: הגשת עתירה מנהלית: מתי, איך ולמה לפנות לבית המשפט?.
המותב כלל את הנשיא א' ברק, המשנה לנשיא ת' אור, והשופטים א' מצא, מ' חשין. כתוצאה מכך, ד' דורנר, י' טירקל וד' ביניש. השופט מ' חשין כתב את פסק הדין העיקרי, אשר ניתן ביום 26.02.2004. נושא קשור: עתירה מנהלית: מתי, למי ואיך מגישים: מדריך מעשי.
בעקבות הבחירות למועצה המקומית כפר כנא בנובמבר 1993, מונו המשיבים לכהן כסגני ראש המועצה. לעומת זאת, מינוי זה היה מכוח הסכם רוטציה, והוא התייחס למחצית השנייה של הקדנציה. המשיבים כיהנו בתפקידם במשך כ-29 חודשים, בין השנים 1996 ל-1998. לטענתם, הם מילאו בפועל תפקידים משמעותיים בשירות המועצה.
המשיב 1, עדנאן מטר, טען כי עסק בפרויקטים של תשתית, ביוב ומים. לדוגמה, המשיב 2, עארף חמדאן, טען כי שימש כיד ימינו של ראש המועצה. ראש המועצה הציע למליאת המועצה כי השניים יכהנו כסגנים ״בשכר״, והמליאה אישרה את כהונתם. עם זאת, שר הפנים סירב לאשר את תשלום השכר.
זו הייתה הפעם השלישית שבה סוגיית שכרם של המשיבים הגיעה לפתחו של בית המשפט. לדוגמא, בבג״ץ 5605/00 קיבל בית המשפט את עתירת המשיבים. ועל פסק דין זה הוגשה עתירת המדינה בדיון הנוסף. סוגיית הביקורת השיפוטית על החלטות רשויות מקומיות רלוונטית גם למי שמתמודד עם רשויות בהקשרים אחרים, כפי שמפורט אצל עורך דין מנהלי לעתירות, ארנונה והיתרי בנייה.
השאלה המשפטית והמסגרת הנורמטיבית
השאלה המשפטית המרכזית שעמדה בפני בית המשפט העליון הייתה האם סגני ראש מועצה מקומית זכאים לשכר מקופת המועצה. כלומר, גם כאשר לא נאצלו להם תפקידים. וסמכויות של ראש המועצה בהליך הקבוע בסעיף 17 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו. וכהונתם), תשל״ה-1975 (להלן: חוק הבחירה), כנדרש בהנחיה 2.4.3 לחוזר מנכ״ל משרד הפנים.
בנוסף, בית המשפט בחן האם ניתן ומוצדק לסטות מהנחיה פנימית זו. אולם, בית המשפט גם שקל הכרה ב״אצילת סמכויות מכללא״ או ב״קיום בקירוב״ של דרישות החוק.
שר הפנים אצל את סמכויותיו למנכ״ל משרדו. אמנם, המנכ״ל פרסם חוזר בשם ״תנאי שכר ותנאים נלווים לראשי הרשויות המקומיות וסגניהם בשכר״. חוזר זה כולל הנחיות באשר לתנאים מוקדמים הנדרשים לזכאות סגן ראש מועצה למשכורת. הנחיה 2.4.3 בחוזר זה קובעת.
כי ״ישולם שכר לסגן ראש רשות מקומית רק. ואולם, אם הואצלו לו תפקידים וסמכויות על פי סעיף 17 לחוק [הבחירה]״.
סעיף 17 לחוק הבחירה מפרט את הליכי אצילת הסמכויות לסגני ראש מועצה. יחד עם זאת, ראש הרשות רשאי, באישור המועצה, לאצול מתפקידיו וסמכויותיו לסגן ראש הרשות, או לחבר ועדת הנהלה. או לעובד הרשות. אצילה זו יכולה להיות דרך כלל, לעניין מסוים, או לסוג עניינים מסוים.
חשוב לציין כי הסיפה של סעיף 17 קובעת מפורשות כי מילוי התפקידים והשימוש בסמכויות כאמור לא יהיו כרוכים בתשלום שכר. הוראות אלה מבהירות את הדרישה הפורמלית לאצילת סמכויות כתנאי לזכאות סגני ראש מועצה לשכר.
הכרעת בית המשפט העליון ונימוקיו בדבר סגני ראש מועצה שכר
בית המשפט העליון, ברוב דעות של הנשיא א' ברק. מצד שני, המשנה לנשיא ת' אור והשופטים א' מצא, מ' חשין, י' טירקל וד' ביניש. קיבל את עתירת המדינה. בית המשפט ביטל את פסק הדין שניתן בבג״ץ 5605/00.
השופט מ' חשין כתב את פסק הדין העיקרי, וקבע כי תשלום שכר לסגן ראש מועצה מותנה בשני תנאים מצטברים:
-
אישור שר הפנים וקביעת שיעור השכר.
-
אצילת סמכויות לסגן לפי סעיף 17 לחוק הבחירה, כנדרש בהנחיה 2.4.3.
השופט מ' חשין הדגיש. לאור, כי אצילת סמכויות כזו מחייבת רצון מפורש של ראש המועצה לאצול סמכויותיו. בנוסף, נדרשת הצגה ספציפית של הבקשה בפני מליאת המועצה ואישורה. במקרה הנדון, קבע השופט מ' חשין, אף אחד מהתנאים הללו לא התקיים.
ראש המועצה לא ביקש לאצול סמכויות, ומליאת המועצה לא אישרה אצילה כזו.
דחיית טענת ״אצילה מכללא״
בית המשפט דחה את טענת המשיבים ל״אצילה מכללא״. בהתאם, השופט מ' חשין קבע כי עצם מילוי תפקידים בפועל אינו מקים זכאות לשכר. וזאת בהתאם לסיפה של סעיף 17 לחוק הבחירה. הוא הסביר כי דרישת האצילה היא ״ליבת״ ההנחיה, ולא פרט פריפריאלי.
תכלית הדרישה כפולה: לאפשר פיקוח הדוק ומראש של השלטון המרכזי על הוצאות הרשויות המקומיות. למעשה, ולהבטיח שקיפות באמצעות הליך גלוי ורישום בפרוטוקול.
לפי השופט מ' חשין, סטייה מדרישת האצילה פוגעת בליבת ההנחיה ובתכליותיה המרכזיות. ראשית, על כן, החלטת שר הפנים שלא לסטות מההנחיה הייתה סבירה וראויה. גם השופט י' טירקל, אשר הצטרף בבג״ץ המקורי לעמדתה של השופטת ד' דורנר. שינה את עמדתו בדיון הנוסף.
השופט י' טירקל הדגיש. שנית, כי בענייני הוצאת כספי ציבור ״יש לדקדק כחוט השערה. ולהקפיד מאוד מאוד על קיום כל תג ותג בהוראות שעל פיהן מוציאים את הכספים״.
אזהרה: לפי ההלכה שנקבעה בדנג״ץ 10350/02, מילוי תפקידים בפועל כסגן ראש מועצה, ללא אצילת סמכויות פורמלית ומתועדת בפרוטוקול לפי סעיף 17 לחוק הבחירה, אינו מקנה זכאות לשכר, גם אם המליאה אישרה את הכהונה ״בשכר״.
דעת המיעוט של השופטת ד' דורנר
השופטת ד' דורנר, בדעת מיעוט, סברה כי המקרה נמנה עם החריגים שבהם ראוי לסטות מההנחיה. שלישית, השופטת ד' דורנר הדגישה את חובת תום הלב המוגברת המוטלת על המדינה. היא טענה כי הטענה בדבר פגם בדרך האצילה הועלתה רק בשלב מאוחר. לאחר שנדחו נימוקי הסירוב המקוריים של משרד הפנים.
על כן, לשיטתה, נוצר שימוש לרעה בהליכים והשתק דיוני. מכאן, השופטת ד' דורנר סברה. כי לו משרד הפנים היה מפנה את תשומת הלב של המועצה והמשיבים להנחיה בשלב מוקדם. ניתן היה לתקן את הפגם.
לתשומת לב: דעת המיעוט של השופטת ד' דורנר לא התקבלה, אך בית המשפט הדגיש בה את חובת תום הלב וההגינות הדיונית המוגברת המוטלת על רשויות השלטון בהתדיינות מול האזרח.
המשמעות המעשית של פסק הדין על סגני ראש מועצה שכר
פסק הדין של בית המשפט העליון מבסס כלל מחמיר. לכן, ועקרוני בנוגע לזכאותם של סגני ראש מועצה מקומית לשכר. סגן ראש מועצה אינו זכאי לשכר מקופת הרשות המקומית אלא. אם נאצלו לו סמכויות ראש המועצה בהליך פורמלי, גלוי ומהמליאה אישר.
כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה. משום כך, חשוב לציין כי אין די במילוי תפקידים בפועל, ובית המשפט אינו מכיר ב״אצילה מכללא״. אלא במקרים חריגים שאינם משתמעים לשתי פנים.
הלכה זו מחזקת את הפיקוח של משרד הפנים על הוצאת כספי ציבור ברשויות המקומיות. כן, היא מדגישה את דרישת השקיפות בקבלת ההחלטות. על כן, פסק הדין מציב רף ברור לרשויות מקומיות: יש לעגן אצילת סמכויות לסגנים מראש. באופן מפורש ובפרוטוקול, כתנאי לתשלום שכר.
על יחידים המעוניינים לכהן כסגני ראש מועצה מוטלת האחריות לוודא כי תהליכי האצילה מתבצעים כחוק. בנסיבות, זאת על מנת להבטיח את זכאותם לשכר עבור שירותם. שאלת הזכאות לשכר בגין תפקיד ציבורי נוגעת גם לעקרונות כלליים של דיני עבודה, ומי שמתמודד עם סוגיית שכר שנויה במחלוקת יכול להיעזר בעורך דין דיני עבודה לפיטורים, פיצויים וזכויות.
על אף שדעת המיעוט של השופטת ד' דורנר לא התקבלה, היא משמרת חשיבות עקרונית. בשל, דעתה מדגישה את חובת תום הלב. וההגינות הדיונית המוגברת המוטלת על רשויות השלטון בניהול התדיינות מול האזרח. על כן, פסק הדין מהווה אבן דרך משמעותית בדין המנהלי.
הוא מחזק את עקרונות המנהל התקין, השקיפות והפיקוח על כספי ציבור ברשויות המקומיות.
צעדים מעשיים והימנעות מטעויות נפוצות
רשויות מקומיות צריכות להקפיד על קיום הליך פורמלי ומלא של אצילת סמכויות לסגני ראש המועצה. לאחר, הליך זה כולל הצעה מפורשת של ראש המועצה למליאה. ההצעה צריכה לפרט את הסמכויות והתפקידים שאותם מעוניין ראש המועצה לאצול. בנוסף, חובה לקבל אישור מפורש של המליאה.
אישור זה צריך להירשם באופן ברור בפרוטוקול הישיבה. לפני, רישום זה יוצר שקיפות ומאפשר פיקוח.
סגני ראשי מועצה, כמו גם חברי מועצה, חייבים לוודא כי תהליך אצילת הסמכויות בוצע כנדרש. מעבר לכך, עליהם לבדוק שהסמכויות פורטו בבירור. כמו כן, עליהם לוודא שהאישור למתן סמכויות התקבל כדין. ויתור על דרישות אלה עלול להוביל לשלילת זכאותם לשכר, אף אם ביצעו תפקידים בפועל.
זו טעות נפוצה שיכולה להימנע באמצעות הקפדה על הליכים. חרף, הדבר חיוני במיוחד כאשר מדובר על סגני ראש מועצה שכר.
במקרים של אי-בהירות או מחלוקת לגבי אצילת סמכויות ותשלום שכר, מומלץ לפנות לייעוץ משפטי. עורך דין המתמחה במשפט מנהלי ודיני רשויות מקומיות יוכל לבחון את המצב. הוא יספק הכוונה לגבי הצעדים הנכונים שיש לנקוט. פנייה מקצועית תסייע במניעת סכסוכים עתידיים. סכסוכים כספיים מול רשות עשויים לעיתים להתפתח גם למישור האזרחי הכללי, תחום המפורט אצל עורך דין משפט אזרחי לחוזים, לשון הרע ותביעות.
בנוסף, היא תבטיח עמידה בדרישות החוק. הדבר ימנע עוגמת נפש מיותרת. עורך דין יכול גם לבחון חלופות משפטיות אחרות.
אצילת סמכויות שאינה מתועדת בפרוטוקול היא הסיבה השכיחה ביותר לשלילת זכאות לשכר. לבדיקת הזכאות במקרה שלכם וללוות אתכם מול הרשות, פנו אלינו בטלפון 1-700-555-996.
שאלות ותשובות נפוצות בעניין סגני ראש מועצה שכר
מה קבע דנג״ץ 10350/02 בעניין שכר סגני ראש מועצה?
בית המשפט העליון קבע ברוב דעות כי סגן ראש מועצה מקומית אינו זכאי לשכר מקופת הרשות אלא אם נאצלו לו סמכויות ראש המועצה בהליך פורמלי לפי סעיף 17 לחוק הרשויות המקומיות, כנדרש בהנחיה 2.4.3 לחוזר מנכ״ל משרד הפנים.
האם מילוי תפקידים בפועל מספיק כדי לזכות בשכר?
לא. בית המשפט דחה את טענת ה״אצילה מכללא״ וקבע כי עצם מילוי התפקידים בפועל, ללא אצילת סמכויות פורמלית ומתועדת, אינו מקים זכאות לשכר.
מהם שני התנאים המצטברים לזכאות סגן ראש מועצה לשכר?
אישור שר הפנים וקביעת שיעור השכר, וכן אצילת סמכויות ראש המועצה לסגן לפי סעיף 17 לחוק הבחירה, כנדרש בהנחיה 2.4.3.
מה קבעה דעת המיעוט של השופטת ד' דורנר?
השופטת ד' דורנר סברה כי המקרה נמנה עם החריגים שבהם ראוי לסטות מההנחיה, בשל חובת תום הלב המוגברת המוטלת על המדינה והעלאת הטענה בדבר פגם בהליך רק בשלב מאוחר. דעתה לא התקבלה.
מה על רשות מקומית לעשות כדי להבטיח את זכאות הסגן לשכר?
לקיים הליך פורמלי ומלא: הצעה מפורשת של ראש המועצה למליאה, המפרטת את הסמכויות המואצלות, ואישור מפורש הנרשם בפרוטוקול הישיבה.
מי היו הצדדים בדנג״ץ 10350/02?
העותרים היו שר הפנים ומנכ״ל משרד הפנים. המשיבים היו עדנאן מטר ועארף חמדאן, שכיהנו כסגני ראש המועצה המקומית כפר כנא, וכן המועצה המקומית כפר כנא עצמה.
סיכום
פסק הדין בדנג״ץ 10350/02 קבע הלכה מחייבת. וחשובה: סגני ראש מועצה אינם זכאים לשכר מקופת הרשות המקומית ללא אצילת סמכויות כדין. אצילה זו חייבת להתבצע באופן פורמלי, מפורש ומתועד בפרוטוקול המועצה. החלטה זו מדגישה את חשיבות השקיפות.
הפיקוח על כספי ציבור והקפדה על כללי המנהל התקין ברשויות המקומיות. היא מהווה אזהרה ברורה לרשויות ולבעלי תפקידים כאחד. עליהם לפעול בהתאם להוראות החוק. אם אתם מעורבים בסוגיות דומות, מומלץ ביותר לפנות לייעוץ משפטי מקצועי.
כך תוכלו להבטיח עמידה מלאה בדרישות החוק והגנה על זכויותיכם. הדבר חיוני במיוחד בהקשר של סגני ראש מועצה שכר.
הערה: מאמר זה מוגש כשירות לציבור ומהווה מידע כללי בלבד. הוא אינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי פרטני הבוחן את נסיבותיו המיוחדות של כל מקרה ומקרה.
