בית המשפט אינו משמש מוסד תכנון עליון ואינו מחליף את שיקול דעתן המקצועי של רשויות התכנון. כאשר מוסד תכנון דוחה תוכנית בשל פגיעה בשטחים פתוחים או בשל אינטרס השמירה על שלטון החוק, בית המשפט יתערב רק במקרי קיצון של חריגה מסמכות או חוסר סבירות מהותי.
סוגיית הכשרת בניה בלתי חוקית מעוררת מתח מתמיד בין שיקולים תכנוניים מקצועיים לבין עקרון השמירה על שלטון החוק. לפיכך, במקרים רבים, יזמים מקימים מבנים ללא היתר כדי לקבוע עובדות בשטח. לאחר מכן, אותם גורמים מגישים תוכניות בניין עיר מפורטות כדי להכשיר את המבנים בדיעבד.
פסק הדין המנחה של בית המשפט העליון בפרשת מסעדת ״השמורה״ מציב תמרור אזהרה ברור בפני עבריינות בינוי.
המאמר סוקר את פסיקת העליון. בנוסף, את גבולות הביקורת השיפוטית ואת האיזון הראוי בין אינטרסים פרטיים לאינטרס הציבורי.
חוק התכנון והבניה, התשכ״ה-1965, מעניק למוסדות התכנון סמכויות רחבות ומקיפות. עם זאת, מוסדות אלה מופקדים על קביעת מדיניות הפיתוח, שמירת השטחים הפתוחים ואיזון הצרכים העירוניים. לפיכך, בתי המשפט קבעו לאורך השנים הלכה עקבית וברורה. לפי הלכה זו, בית המשפט אינו משמש כערכאת תכנון עליונה.
בנוסף, הביקורת השיפוטית על החלטות תכנוניות מוגבלת לעילות מנהליות מוגדרות בלבד. כתוצאה מכך, בית המשפט יבחן האם הרשות פעלה בחריגה מסמכות. בניגוד לכללי הצדק הטבעי או בחוסר תום לב. כמו כן, התערבות שיפוטית תיתכן כאשר ההחלטה לוקה בחוסר סבירות קיצוני.
לעומת זאת, כאשר ההחלטה התקבלה כדין על בסיס שיקולים מקצועיים. לעומת זאת, השופטים יימנעו מלהחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתם שלהם.
שימו לב: ככל שההחלטה התקבלה בדרג תכנוני בכיר יותר, כך מתחם ההתערבות השיפוטי מצטמצם. החלטות של מליאת המועצה הארצית לתכנון ולבניה נהנות ממעמד מיוחד ומשקל מוסדי נכבד.
פרשת מסעדת השמורה: עובדות המקרה והשתלשלות ההליכים
ההליך המשפטי התמקד בשטח מקרקעין בשכונת אחוזת שמואל בחיפה. לדוגמה, אשר ייעודו המקורי נקבע כשטח פתוח לשימור. בשנת 1953 אישרה הוועדה המחוזית תוכנית נקודתית שהתירה שימוש לבתי מלאכה. במסגרת זו, הרשויות העניקו בעבר היתר לבניית מבנה מכבסה מצומצם.
עם השנים התחלפו הבעלים בקרקע, והייעוד שב להיות שטח פתוח לשימור טבעי.
למרות זאת, בעלי הקרקע החלו להפעיל במקום מסעדה ופאב ללא היתר כדין. לדוגמא, בהמשך לכך, היזמים הרחיבו את המבנה באופן בלתי חוקי בהיקף נרחב של מאות מטרים רבועים. בנוסף, הם הכשירו אלפי מטרים רבועים של חניה בתוך שטח הוואדי. פעילות זו גרמה למטרדים סביבתיים קשים לשכנים באזור.
משכך, הרשויות נקטו הליכים פליליים והוציאו צווי הפסקה וצווי הריסה שיפוטיים. כלומר, היזמים הפרו את הצווים והמשיכו בבנייה. במקביל, יזמו בעלי המקום את תוכנית חפ/794/א לשינוי ייעוד המקרקעין למסחר, במטרה להכשיר את המסעדה.
המאבק במוסדות התכנון על הכשרת עבירות בניה
תוכנית ההכשרה עברה גלגולים רבים ומורכבים במוסדות התכנון. אולם, תחילה, חוקרת ההתנגדויות המליצה לאשר את התוכנית במתכונת מצומצמת בלבד. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה אימצה מתכונת זו. והתנתה את האישור בהריסת חלק מהמבנים הבלתי חוקיים.
לעומת זאת, עמותת אדם טבע ודין. אמנם, ושכני המקום הגישו ערר לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית. ועדת העררים דחתה את התוכנית ברוב קולות. לאחר מכן, מליאת המועצה הארצית לתכנון ולבניה קיימה דיון חוזר ומקיף בנושא.
לבסוף, מליאת המועצה הארצית החליטה ברוב מוחץ של 16 חברים מול מתנגד אחד לדחות את התוכנית כליל. ואולם, המועצה קבעה כי אין מקום להקמת מוקד מסחרי בלב הוואדי הירוק. יתרה מכך, המועצה סירבה להעניק פרס לעבריינות בינוי בוטה ומתמשכת.
התערבות בית המשפט לעניינים מנהליים
היזמים לא השלימו עם החלטת המועצה הארצית והגישו עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה. יחד עם זאת, בית המשפט המחוזי קיבל את העתירה וביטל את החלטת המועצה הארצית. השופטת קבעה כי יש להעדיף את החלטת הוועדה המחוזית, שאישרה את התוכנית במתכונת מסויגת.
לפי עמדת בית המשפט המחוזי. מאידך, הוועדה המחוזית ביצעה איזון ראוי כאשר חייבה את היזמים בהריסת חלק מהמבנים. כמו כן, בית המשפט סבר. כי המועצה הארצית העניקה משקל מופרז לשיקול השמירה על שלטון החוק על חשבון השיקול התכנוני.
הכרעת בית המשפט העליון בסוגיית הכשרת בניה בלתי חוקית
על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגשו שלושה ערעורים לבית המשפט העליון: עע״ם 9057/09 (דן איגנר ואח'). עע״ם 9150/09 (אדם טבע ודין), ו-עע״ם 9158/09 (המועצה הארצית לתכנון ולבניה). בית המשפט העליון, בהרכב כבוד השופטת מ' נאור. כבוד השופטת א' חיות וכבוד השופט ע' פוגלמן, קיבל את הערעורים פה אחד.
ראשית, בית המשפט העליון ביטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי. השופטת מ' נאור הדגישה. כי בית המשפט לעניינים מנהליים שגה כאשר העמיד את שיקול דעתו במקום שיקול הדעת של מוסד התכנון הבכיר. החלטת המועצה הארצית נשענה על נימוקים תכנוניים מוצקים.
ובראשם הצורך החיוני בהגנה על ואדיות העיר חיפה כריאות ירוקות.
שנית, בית המשפט קבע כי השיקול התכנוני עמד כנימוק עצמאי לחלוטין. חברי המועצה הארצית סברו כי גם ללא עבירות הבנייה, השטח אינו מתאים לייעוד מסחרי נקודתי. פיתוח תיירותי ועירוני מחייב ראייה כוללת ולא הכשרת עובדות מוגמרות שנקבעו בכוח הזרוע.
מעמדו של שלטון החוק בהחלטות תכנוניות
בנוסף לשיקול התכנוני, השופטים הרחיבו בסוגיית שיקול הדעת בעת בחינת הכשרת בניה בלתי חוקית בדיעבד. בית המשפט אישר את תוקפה של הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 8.1150. הנחיה זו מחייבת את מוסדות התכנון לשקול את אינטרס השמירה על שלטון החוק. ומניעת תמריץ לעבריינות.
כמו כן, השופטת נאור הציעה מבחן מנחה עבור מוסדות התכנון בבואם לדון בבקשות להכשרה בדיעבד:
-
בחינת התוכנית ללא הבנייה הקיימת: חברי הוועדה צריכים לשאול את עצמם האם היו מאשרים את התוכנית מלכתחילה על מגרש ריק.
-
דחיית תוכניות שאינן ראויות: אם התוכנית אינה עומדת במבחני תכנון אובייקטיביים, נטיית הרשות תהיה לדחותה.
-
דרישת אינטרס ציבורי כבד משקל: רק אינטרס ציבורי או חברתי יוצא דופן יוכל לגבור על הפגיעה הקשה בשלטון החוק.
השופט ע' פוגלמן הצטרף לקביעות אלו והדגיש כי מוסדות התכנון אינם מוגבלים לתכנון פיזי צר. המאבק בעבריינות הבנייה מהווה אינטרס ציבורי וחברתי מהמעלה הראשונה. אם רשויות התכנון יכשירו בינוי לא חוקי כדבר שבשגרה. עברייני הבנייה הם שיכתיבו את דפוסי התכנון במדינה.
אזהרה: יזם המבצע עבודות ללא היתר מתוך הנחה כי התוכנית תאושר בדיעבד נוטל סיכון כלכלי עצום. מוסדות התכנון ובתי המשפט אינם מכירים בהשקעות כספיות בעבירה כעילה המצדיקה מתן היתר.
השוואת גישות מוסדות התכנון והערכאות השיפוטיות
ההליכים השונים בפרשת מסעדת השמורה מדגימים את מורכבות האיזון בין אינטרסים נוגדים. הטבלה הבאה מציגה את עיקרי העמדות של הגורמים השונים שדנו בפרשה:
השוואת עמדות הגורמים השונים בפרשת הכשרת מסעדת השמורההגורם המחליטהעמדה התכנוניתההתייחסות לשלטון החוקהתוצאה האופרטיביתהוועדה המחוזית חיפהאישור מצומצם במסגרת המבנה המקורי ללא חצרחיוב הריסה של חלק מהמבנים מהווה מענה מספק לעבירהאישור התוכנית בתנאים מגביליםהמועצה הארצית לתכנון ולבניההוואדי מהווה שטח ירוק לשימור שאין לקטוע בבינוי מסחריפגיעה חמורה בשלטון החוק; שלילת מתן פרס למפרי חוקדחיית התוכנית וסירוב להכשרת המבנהבית המשפט לעניינים מנהלייםאימוץ עמדת הוועדה המחוזית כפתרון תכנוני מאוזןהמועצה הארצית העניקה משקל מופרז לשיקול ההרתעהביטול החלטת המועצה והשבת האישורבית המשפט העליוןכיבוד שיקול הדעת המקצועי של מוסד התכנון העליוןחובה לשקול מניעת עבריינות כשיקול מנהלי ותכנוני מהותיקבלת הערעורים והותרת הדחייה על כנה
שאלות ותשובות
האם מוסד תכנון רשאי לסרב לתוכנית אך ורק בשל עבירות בנייה?
מוסד תכנון רשאי להביא בחשבון את עבירות הבנייה כשיקול כבד משקל במסגרת שיקוליו. עם זאת, הרשות נדרשת לבחון גם את ההיבט התכנוני לגופו של עניין. במקרים של עבריינות חמורה הפוגעת באינטרס הציבורי. שיקול שלטון החוק יכול להכריע את הכף לשלילת התוכנית.
מתי בית המשפט יתערב בהחלטה של ועדת תכנון?
בית המשפט יתערב בהחלטות תכנוניות במשורה ורק בעילות מובהקות של המשפט המנהלי. עילות אלו כוללות חריגה מסמכות, פגיעה בכללי הצדק הטבעי, ניגוד עניינים. שיקולים זרים או חוסר סבירות קיצוני היורד לשורש העניין.
האם רכישת קרקע מתוך ציפייה לשינוי ייעוד מעניקה זכות משפטית?
הדין קובע כי אין לאדם זכות קנויה להשבחת מקרקעיו באמצעות תוכנית בניין עיר חדשה. מי שרוכש קרקע שאינה מיועדת לבנייה נוטל על עצמו סיכון עסקי מודע. ואינו יכול להסתמך על שינוי ייעוד עתידי.
כיצד משפיעים הליכים פליליים על הליכי תכנון מקבילים?
קיומם של הליכים פליליים אינו מונע באופן אוטומטי הגשת בקשות תכנוניות להכשרה. עם זאת, מוסדות התכנון מחויבים לשקול את חומרת ההפרות. ולא להיעתר לתוכניות שנועדו לעקוף צווי הריסה או החלטות שיפוטיות מחייבות.
מה עושים במקרה של דרישה להכשרת עבירות בנייה: שלבי פעולה
-
בדיקה סטטוטורית מקדימה. יש לבחון באמצעות אנשי מקצוע את התוכניות החלות על השטח, את ייעוד הקרקע ואת סיכויי ההיתכנות התכנונית העקרונית.
-
בחינת האינטרס הציבורי. מומלץ להעריך האם התוכנית משרתת צורך ציבורי רחב או אינטרס מסחרי בלעדי של היזם, דבר המשפיע ישירות על שיקול דעת הרשות.
-
התמודדות עם ההליך הפלילי. אין להזניח צווים שיפוטיים או הליכים פליליים תלויים ועומדים, שכן הפרת צווים מפחיתה דרמטית את הסיכוי לאישור תוכנית.
-
הסרת אלמנטים חריגים מיוזמת היזם. הריסה עצמית של חריגות בוטות עשויה להוכיח תום לב ולסייע בהגעה למתווה תכנוני מצומצם ומוסכם מול הרשויות.
-
ייצוג משפטי בפני מוסדות התכנון. הגשת התוכנית וניהול ההתנגדויות מחייבים ליווי משפטי מקצועי המתמחה בדיני תכנון ובניה ובמשפט מנהלי.
