איסור ייצוג פרו-בונו בשירות המדינה: מה קבע בית הדין?

פסק דין תקדימי של בית הדין האזורי לעבודה בירושלים דן בשאלה מהותית הנוגעת לאלפי עורכי דין המועסקים בשירות המדינה. הוא עוסק בשאלת גבולות העיסוק הפרטי של עורכי דין אלה, ובפרט בייצוג פרו-בונו. פסק הדין בתיק עב 002669/04, פוקסברומר אלי נ' נציבות שירות המדינה, שהונח בפני כב' השופטת אורנית אגסי ונציגת הציבור הגב' דמביץ ניצנית ביום 13.09.2009, קבע כי איסור התקשי״ר (תקנון שירות המדינה) על ייצוג פרו-בונו על ידי עורכי דין בשירות המדינה אינו פוגע בחופש העיסוק. פסק הדין מספק בהירות לגבי המגבלות החלות על עורכי דין ציבוריים, ומעלה שאלות חשובות לגבי האיזון בין שירות ציבורי לרצון לסייע. הוא עוסק באתגר המורכב של איסור ייצוג פרו-בונו בשירות המדינה.

עובד מדינה, המועסק בשירות המשפטי של המדינה, הגיש תביעה לביטול נזיפה והתראה שהוטלו עליו. בנוסף, נזיפה זו הגיעה בעקבות ייצוג לקוחות ״פרו-בונו״ (ללא שכר) בשעות הפנאי שלו. במסגרת התביעה, הוא ביקש מבית הדין ליתן צו עשה שיאפשר לעובדי השירות המשפטי לעסוק בייצוג כזה. פסק הדין נדרש לשאלה העקרונית האם איסור גורף על עבודה פרטית של עורכי דין בשירות הציבורי – לרבות עבודה התנדבותית ללא שכר – עומד מול חוק יסוד: חופש העיסוק, וקבע הלכה משמעותית לגבי גבולות ההתנדבות המשפטית המותרת לעובדי מדינה.

אלי פוקסברומר, עורך דין שהועסק בלשכה המשפטית של משרד הפנים החל ממרץ 2003. עם זאת, ייצג בתחילת עבודתו לקוח פרו-בונו בהליך אזרחי. כתוצאה מכך, הוא הגיש בשמו תביעות נזיקין נגד פרקליטות מחוז המרכז. הפרקליטות היא גורם שעימו עבד פוקסברומר בקשר שוטף ויומיומי בתפקידו במשרד הפנים.

בעקבות פניית פרקליט מחוז ירושלים דאז, עורך הדין משה לדור. כתוצאה מכך, נציבות שירות המדינה בדקה את התנהלותו של פוקסברומר. הנציבות קבעה כי ייצוג פרו-בונו אסור לפי הוראות התקשי״ר. לאחר שהתקבלה עמדת היועץ המשפטי לממשלה, נערך לפוקסברומר שימוע.

בעקבות השימוע, הוא ננזף ונקבע כי אינו רשאי להמשיך ולעסוק בייצוג פרו-בונו. לעומת זאת, פוקסברומר המשיך לייצג פרו-בונו למרות הנזיפה, ובעקבות חקירה באגף המשמעת של נציבות שירות המדינה. הוגשה נגדו קובלנה משמעתית. לשכת עורכי הדין הצטרפה להליך כ״ידיד בית המשפט״ ותמכה בעמדתו של פוקסברומר.

הסוגיה המשפטית המרכזית

בית הדין נדרש להכריע בשאלה האם עורך דין בשירות המשפטי של המדינה רשאי לייצג לקוחות פרו-בונו (ללא שכר) בשעות הפנאי שלו. לדוגמה, הדבר נבחן לאור פרשנות הוראות פרק 42.4 לתקשי״ר הדן בעבודה פרטית. השאלה העיקרית היא האם הסייג בסעיף 42.415. אשר אוסר על עובד השירות המשפטי לעסוק בכל עבודה פרטית בתחום עריכת הדין.

חל גם על עבודה התנדבותית ללא שכר, או שמא הוא מתייחס רק לעבודה בשכר. בנוסף, בית הדין בחן אם איסור כה גורף פוגע בזכות החוקתית לחופש העיסוק.

זאת ועוד, בית הדין בחן את השאלה. לדוגמא, אם הליך השימוע והנזיפה שהוטלו על התובע נערכו כדין. התובע טען כי ההליך סבל מפגמים, כולל אי-שקילת נסיבותיו האישיות ופגיעה בזכות הטיעון שלו. הוא גם טען כי האיסור פוגע בערכי יסוד של המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית.

הכרעת בית הדין ונימוקיו

בית הדין האזורי לעבודה בירושלים דחה את תביעתו של פוקסברומר במלואה. כלומר, בית הדין קבע כי לפי לשון התקשי״ר וכללי פרשנותו כהסכם קיבוצי, הסייג שבסעיף 42.415. האוסר על עובד השירות המשפטי לעסוק בעבודה פרטית בתחום עריכת הדין. חל הן על עבודה בשכר והן על עבודה התנדבותית.

נימוקו הוא שעניין הסעיף הוא סוגי עיסוק הנובעים מחשש לניגוד עניינים, ולא שאלת התמורה.

בית הדין דחה את הפרשנות שהציעו התובע ולשכת עורכי הדין. אולם, הפרשנות הייתה כי ניתן ללמוד מסעיף 42.404 (הפוטר עבודה התנדבותית מהיתר) שאיסור העיסוק בעריכת דין אינו חל על פרו-בונו. באשר לטענת הפגיעה בחופש העיסוק, בית הדין קבע. בהתבסס על פסיקה קודמת של בית הדין (עש״ם 5205/01 פרנס נ' יו״ר רשות השידור; דב״ע לה/52-5 גבע נ'.

ועד הביקורת של ההסתדרות). אמנם, כי הגבלת עבודה פרטית נוספת של עובדי מדינה היא אינטרס לגיטימי של המעסיק. אינטרס זה נועד למנוע ניגוד עניינים, לשמור על אמון הציבור. ולהבטיח את יכולת העובד למלא את תפקידו, ואינו עומד בסתירה לחוק היסוד.

בית הדין גם קבע כי המקרה הפרטני של פוקסברומר. ואולם, שבו הוא ייצג לקוח בתביעה נגד פרקליטות שעימה הוא עבד באופן שוטף. מהווה דוגמה מובהקת לניגוד עניינים בפועל. בית הדין מצא.

כי הליך השימוע שנערך לו – לרבות פנייה ליועץ המשפטי לממשלה. יחד עם זאת, וקיום שימוע נוסף – נעשה כדין ובשיקול דעת, וללא פגמים פרוצדורליים. לפיכך, בית הדין דחה גם את הטענות בנוגע לפגמים בהליך.

חופש העיסוק מול איסור ייצוג פרו-בונו בשירות המדינה

התובע ולשכת עורכי הדין טענו כי ההגבלה בתקשי״ר על עבודה פרטית של עורכי דין. מאידך, בין בשכר ובין בהתנדבות, פוגעת בזכותם החוקתית של עורכי הדין לחופש עיסוק. וכי הגבלה זו אינה עומדת בפסקת ההגבלה. בית הדין דחה טענות אלו.

בית הדין קבע כי מעסיקים, לרבות מעסיקים ציבוריים. מצד שני, רשאים להטיל מגבלות על עבודה פרטית של עובדיהם. כאשר מטרת המגבלה היא למנוע חשש לניגוד עניינים בין העבודה הפרטית לעבודה הציבורית. למנוע פגיעה באמון הציבור.

ולמנוע חשש כי העבודה הפרטית תפגע ביכולתו של העובד למלא את תפקידו.

יתרה מכך, בית הדין קבע כי על עורכי הדין בשירות המשפטי חלים. בנוסף לכללי האתיקה של עובדי המדינה, גם כללי האתיקה של לשכת עורכי הדין. לסיכום, מנגד, עורך דין בשירות הציבורי משרת את האינטרס הציבורי, ואינו יכול במקביל לתת ייעוץ פרטי. בין בשכר ובין שלא בשכר, ללקוחות מזדמנים.

כתוצאה מכך, עורך הדין עלול להימצא בניגוד עניינים מול האינטרס הציבורי. לכן, ההגבלה על עיסוקו של עורך הדין בעבודה משפטית (פרטית או התנדבותית) נובעת משורה של שיקולים ענייניים. לאור, ובראשם החשש לניגוד עניינים, פגיעה באמון הציבור ואף פגיעה בטיב השירות. על כן, מניעה זו עומדת במגבלות שנקבעו בסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק.

משמעויות מעשיות והמלצות

פסק הדין קובע הלכה ברורה לפיה עובדי השירות המשפטי הציבורי, ובפרט עורכי דין. בהתאם, כפופים לאיסור גורף על עיסוק בעריכת דין פרטית, לרבות ייצוג התנדבותי ללא שכר. זהו איסור החל ללא צורך בהוכחת ניגוד עניינים קונקרטי בכל מקרה ומקרה. ההחלטה משפיעה על אלפי עורכי דין המועסקים במגזר הציבורי ומבהירה.

כי רצון כן לסייע לנזקקים אינו פוטר מהצורך לפעול בגדרי כללי המשמעת החלים על עובדי מדינה.

יחד עם זאת, בית הדין הביע עמדה תומכת בעקרון של קידום עבודה פרו-בונו. למעשה, בית הדין המליץ למדינה לשקול הידברות עם לשכת עורכי הדין לגיבוש הסדר ממוסד. כגון תוכנית ״שכר מצווה״. הסדר כזה יאפשר ייעוץ משפטי התנדבותי בפיקוח, תוך מניעת ניגודי עניינים.

מה שעשוי להוות בסיס לרפורמה עתידית בתקשי״ר.

אזהרה: עובדי שירות המדינה העוסקים בעריכת דין פרטית, בין בשכר ובין בהתנדבות (פרו-בונו), עלולים למצוא עצמם בהליך משמעתי או בנקיטת צעדים נגדם, כמו שקרה במקרה זה. חובה להכיר את הוראות התקשי״ר ולפעול לפיהן.

שאלות ותשובות

סיכום

בית הדין האזורי לעבודה בירושלים דחה את תביעת עורך הדין אלי פוקסברומר במלואה. משום כך, בית הדין קבע. כי איסור התקשי״ר על עורכי דין בשירות המדינה לייצג לקוחות פרו-בונו אינו פוגע בחופש העיסוק. האיסור, המעוגן בסעיף 42.415 לתקשי״ר, חל הן על עבודה בשכר והן על עבודה התנדבותית.

נימוקו של בית הדין הוא שאיסור זה נובע מחשש לניגוד עניינים, פגיעה באמון הציבור. ופגיעה בטיב השירות. מקרהו הפרטני של פוקסברומר, שבו הוא ייצג לקוח בתביעה נגד הפרקליטות שעימה עבד באופן שוטף. שימש דוגמה מובהקת לניגוד עניינים בפועל.

הליך השימוע והנזיפה שנערכו לו נמצאו תקינים. פסק הדין מדגיש את החשיבות של שמירה על טוהר המידות ואמון הציבור בשירות המדינה. ובכך דחה את הטענה המרכזית בדבר פגיעה בחופש העיסוק.

הערה: מאמר זה מוגש כשירות לציבור ומהווה מידע כללי בלבד. הוא אינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי פרטני הבוחן את נסיבותיו המיוחדות של כל מקרה ומקרה.