צו הריסה בלא הליך פלילי אינו ניתן רק משום שהבנייה נעשתה ללא היתר. סעיף 239 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, בנוסחו לאחר תיקון 116, מתנה את הצו בכך שקיים עניין ציבורי מיוחד במתן הצו, ובנוסף לכך שמתקיימת אחת מחמש עילות: לא ניתן לאתר את מבצע העבודה בשקידה סבירה, לא ניתן או לא מעשי למסור לו הזמנה לדין, לא ניתן להוכיח מי ביצע, המבצע נפטר או שאינו בר עונשין לרבות בשל התיישנות, או שהתובע החליט כי נסיבות המקרה אינן מתאימות להעמדה לדין. הצו מבוצע רק לאחר שחלפו 21 ימים לפחות ממועד המצאתו, ומי שנפגע ממנו ולא היה צד לבקשה רשאי לבקש את ביטולו בתוך 21 ימים.
הנטל להוכיח הצדקה להריסה, כשאין הרשעה, הוא נקודת המחלוקת המרכזית בתחום הזה. השאלה נדונה ברע"פ 124/01 זאב ניקר נ' מדינת ישראל, שבו נקבעה נקודת המוצא הראייתית והמשפטית לבקשות מסוג זה. מאז ניתן פסק הדין השתנה מבנה פרק האכיפה של החוק, ומספרי הסעיפים שהיו נהוגים בעבר אינם עוד בתוקף.
אזהרה: סעיף 212, שהיה הסעיף להריסה ללא הרשעה, וסעיף 205, שהיה הסעיף להריסה במסגרת גזר דין, אינם עוד בתוקף בנוסחם הישן. תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה החליף את פרק האכיפה כולו: הריסה בלא הליך פלילי מוסדרת כיום בסעיף 239, וצווים במסגרת גזר דין מוסדרים בסעיף 254ב. מסמכים ואתרים שמפנים לסעיפים הישנים מפנים לנוסח שאינו הדין הקיים.
שני מסלולי ההריסה בחוק כיום
חוק התכנון והבנייה מבחין בין הריסה שנעשית כחלק מהליך פלילי לבין הריסה שנעשית בלעדיו, והדרישות בכל מסלול שונות מהותית.
| הנושא | צו במסגרת גזר דין | צו הריסה בלא הליך פלילי |
|---|---|---|
| הסעיף בחוק | סעיף 254ב | סעיף 239 |
| הבסיס | גזר דין בעבירה לפי פרק האכיפה | בקשת תובע, גם בלי כתב אישום |
| מה נדרש | הרשעה, או קביעה שהנאשם ביצע את העבירה בלא הרשעה | עניין ציבורי מיוחד ובנוסף אחת מחמש עילות שבחוק |
| מי מבצע | המורשע, ובתנאים מסוימים הרשות האוכפת | היחידה הארצית לאכיפה, הוועדה המקומית או רשות מקומית מוסמכת |
| מועד ביצוע | בתוך 30 ימים מיום מתן הצו, בכפוף לדחייה מנומקת | לא לפני שחלפו 21 ימים ממועד המצאת הצו |
| בקשת ביטול | לפי הליכי הערעור על גזר הדין | מי שנפגע ולא היה צד לבקשה, בתוך 21 ימים מיום ההמצאה |
רע"פ 124/01 זאב ניקר נ' מדינת ישראל
ההליך עסק במבקש שסגר בקיר בלוקים, ללא היתר בנייה, קומת עמודים מפולשת במקרקעין שבהחזקתו. הבנייה בוצעה לפני למעלה מ-20 שנה, והקיר, שאורכו כ-10 מטרים, כלל דלת ושני חלונות. המדינה הגישה בקשה להריסת הקיר בלא הרשעה.
בשלהי ההליך תיקנה המדינה את בקשתה והוסיפה נימוק לפיו הקיר מסוכן, כפי שנתמך בתצהיר מהנדסת מטעמה. בחקירתה הנגדית התברר כי הטענה לא נתמכה בבדיקה הנדסית קונקרטית, אלא נבעה מעצם היות הבנייה בלתי חוקית.
בית המשפט לעניינים מקומיים בראשון לציון דחה את הבקשה למתן צו הריסה. בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו קיבל את ערעור המדינה והורה על הריסת הקיר. בעקבות פרשנויות שונות להלכה קודמת ניתנה רשות ערעור לבית המשפט העליון. פסק הדין ניתן ביום 21.2.2002 על ידי השופטות מ' נאור, ט' שטרסברג-כהן וא' פרוקצ'יה.
השאלה שעמדה להכרעה
השאלה הייתה מהי נקודת המוצא בבקשה לצו הריסה כשאין הרשעה, ובה נחלקו שתי גישות:
- גישת בית המשפט המחוזי. מבנה שנבנה ללא היתר דינו להיהרס, והמחזיק בו הוא שצריך להראות טעם טוב שלא לעשות כן.
- גישת בית המשפט לעניינים מקומיים. על המדינה מוטל הנטל להוכיח מראש קיומו של עניין ציבורי המצדיק את ההריסה.
- ההשלכה המעשית. ההבדל בין הגישות הוא ההבדל בין תיק שנפתח בהנחה לחובת המחזיק לבין תיק שנפתח בנטל על הרשות, ולכן היה צורך בהכרעה מחייבת.
ההכרעה של בית המשפט העליון
בית המשפט העליון, מפי השופטת מ' נאור, קיבל את הערעור, ביטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי והשיב על כנו את פסק דינו של הערכאה הראשונה, בית המשפט לעניינים מקומיים, שדחתה את בקשת ההריסה. נקבעו העקרונות הבאים:
- הבחנה בין שני המסלולים. כשמדובר בהריסה מכוח הרשעה, די בהוכחת עצם קיומה של בנייה ללא היתר. בהריסה ללא הרשעה הדרישה מחמירה יותר.
- נטל הוכחת העניין הציבורי. המדינה אינה יכולה להסתפק בהוכחה שהבנייה בוצעה ללא היתר. עליה להוכיח הצדקה להריסה מטעמים של עניין ציבורי חשוב, ולמתנגד לצו פתוחה האפשרות להציג שיקולים נגדיים.
- בדיקה קונקרטית. טענת המדינה כי המבנה מסוכן לא נתמכה בבדיקה הנדסית קונקרטית אלא התבססה על עצם היות הבנייה בלתי חוקית, ומשום כך לא עמדה המדינה בנטל.
- הנטל אינו אחיד. בית המשפט הדגיש כי הנטל עשוי להיות קל יותר כשהשיקולים התומכים בהריסה עולים בעליל מנסיבות המקרה, למשל מבנה המהווה מטרד לציבור.
- דחייה אינה היתר. דחיית בקשת הריסה אינה שקולה למתן היתר בנייה, וניתן להגיש בקשה חדשה אם יתגלו נתונים המצדיקים זאת.
שימו לב: דרישת העניין הציבורי, שנקבעה בפסיקה, מעוגנת כיום במפורש בלשון החוק. סעיף 239 מדבר על "עניין ציבורי מיוחד", ומוסיף עליו רשימה סגורה של חמש עילות שאחת מהן חייבת להתקיים. כלומר, גם רשות שתוכיח עניין ציבורי לא תקבל צו אם לא מתקיימת אחת מהעילות שבחוק.
המשמעות המעשית היום
עבור מי שקיבל בקשה לצו הריסה בלא הליך פלילי, שלוש נקודות בדיקה עולות מיד. הראשונה היא האם הרשות הצביעה על עניין ציבורי מיוחד, או שהיא מסתפקת בטענה שהבנייה ללא היתר. השנייה היא האם מתקיימת אחת מחמש העילות שבסעיף 239, שכן בלעדיה אין סמכות לתת את הצו כלל. השלישית היא האם טענת סיכון בטיחותי, אם הועלתה, נתמכה בבדיקה הנדסית ממשית או שהיא נגזרת מעצם אי החוקיות.
ההליך כולו נמצא בליבת המשפט המנהלי: מדובר בהפעלת סמכות שלטונית שפוגעת בזכות הקניין, והיא כפופה לכללי הסבירות והמידתיות. בתיקים שבהם עולה שאלה של פגיעה בזכויות בקרקע מעבר להריסה עצמה, כמו תכנית פוגעת או הפקעה, נדרשת בחינה נפרדת של מסלול הפיצוי המפורט במדריך הפקעת מקרקעין ופיצויים לפי סעיף 197.
כיצד מתמודדים עם בקשה לצו הריסה
- תעדו את מועד ההמצאה. המועדים בסעיפים 239 ו-240 נמדדים מיום המצאת הצו: 21 ימים עד שניתן לבצע, ו-21 ימים להגשת בקשת ביטול בידי מי שנפגע ולא היה צד לבקשה.
- בדקו את עילת הסמכות. אילו מחמש העילות שבסעיף 239 נטענת, ומה הראיה לה. עילה שלא הוכחה שומטת את הבסיס לצו.
- בחנו את טענת העניין הציבורי. האם קיימת סכנה בטיחותית מוכחת, מטרד ממשי לציבור או פגיעה תכנונית קונקרטית, או שמדובר בטענה כללית.
- הזמינו בדיקה הנדסית עצמאית. כשהרשות טוענת לסיכון, חוות דעת פרטית היא הדרך להתמודד עם הטענה בראיות ולא בהצהרות.
- שקלו הסדרה בדיעבד. דחיית בקשת הריסה אינה מכשירה את הבנייה. בקשה להיתר בדיעבד, ככל שהיא אפשרית תכנונית, מסדירה את מעמד המבנה ומונעת הליכים חוזרים. בנכסים שבהם נשקלת ממילא הרחבה או חיזוק, כדאי לבחון את הנושא יחד עם מסלולי עורך דין התחדשות עירונית.
ההתמודדות עם צו הריסה נוגעת בו זמנית לדיני התכנון והבנייה, לדיני הקניין ולמשפט המנהלי, ולכן היא מחייבת בחינה של הנכס עצמו ושל ההליך שהופעל נגדו. במקרים שבהם מתנהל במקביל הליך פלילי בשל עבירת בנייה, הבחינה נעשית גם מול עורך דין מקרקעין לצורך בדיקת מצב הזכויות והתכניות החלות.
קיבלתם בקשה לצו הריסה בלא הליך פלילי? מרוץ הימים מתחיל ביום ההמצאה, ובדיקה מוקדמת של עילת הסמכות ושל טענת העניין הציבורי היא מה שקובע אם יש בסיס להתנגדות.
שאלות נפוצות על הריסת מבנה ללא הרשעה
איזה סעיף בחוק מסדיר היום הריסה בלא הרשעה?
סעיף 239 לחוק התכנון והבנייה, שכותרתו "צו הריסה בלא הליך פלילי", בנוסחו שלאחר תיקון 116. הסעיף שהיה נהוג בעבר, סעיף 212, אינו עוד בתוקף בנוסחו הישן. הריסה במסגרת גזר דין מוסדרת בסעיף 254ב, שהחליף את סעיף 205.
די בכך שהבנייה נעשתה ללא היתר כדי לקבל צו הריסה?
לא. בהליך שאינו פלילי החוק דורש עניין ציבורי מיוחד במתן הצו, ובנוסף שתתקיים אחת מחמש עילות מוגדרות: אי איתור המבצע, אי אפשרות למסור הזמנה לדין, אי יכולת להוכיח מי ביצע, פטירת המבצע או היעדר בר עונשין, או החלטת תובע שלא להעמיד לדין.
מה נקבע ברע"פ 124/01?
בית המשפט העליון קבע כי אין להסתפק בהוכחה שהבנייה נעשתה ללא היתר, ושעל הרשות להוכיח הצדקה להריסה מטעמים של עניין ציבורי. במקרה הנדון טענת המדינה כי המבנה מסוכן לא נתמכה בבדיקה הנדסית קונקרטית, ולכן היא לא עמדה בנטל שהוטל עליה.
כמה זמן יש להגיש בקשה לביטול הצו?
מי שרואה את עצמו נפגע מצו הריסה לפי סעיף 239 ולא היה צד לבקשה למתן הצו רשאי להגיש בקשה לביטולו לבית המשפט המוסמך, בתוך 21 ימים מיום המצאת הצו. במקביל, הצו עצמו אינו מבוצע לפני שחלפו 21 ימים לפחות ממועד ההמצאה.
אם הבקשה נדחתה, הבנייה הוכשרה?
לא. דחיית בקשת הריסה אינה שקולה למתן היתר בנייה. המבנה נותר בלתי חוקי, ואפשר להגיש בקשה חדשה אם יתגלו נתונים המצדיקים זאת. ההסדרה היחידה שמסירה את הסיכון היא בקשה להיתר בדיעבד, ככל שהיא אפשרית מבחינה תכנונית.
האם ותק הבנייה מגן מפני הריסה?
ותק אינו מכשיר בנייה, אך הוא שיקול שאפשר להעלות מול טענת העניין הציבורי, במיוחד כשהרשות טוענת לדחיפות או לסיכון. בפרשת ניקר הבנייה בוצעה למעלה מ-20 שנה לפני ההליך, וזה היה חלק מהתמונה שבה נבחנה טענת הסיכון של המדינה.
הערה: מאמר זה מוגש כשירות לציבור ומהווה מידע כללי בלבד. הוא אינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי פרטני הבוחן את נסיבותיו המיוחדות של כל מקרה ומקרה.
