תובענה ייצוגית נגד המדינה: הגבלות וזכויות

בית המשפט העליון דחה עתירות שביקשו לבטל סעיפים בחוק תובענות ייצוגיות, התשס״ו-2006. העותרים טענו כי הסעיפים מעניקים למדינה מעמד מיוחד כנתבעת בתובענות ייצוגיות ופוגעים בזכותם החוקתית לגישה לערכאות ולקניין. למרות זאת, בית המשפט קבע כי הגבלת האפשרות להגיש תובענה ייצוגית נגד המדינה אינה פוגעת שלא כדין בזכות הגישה לערכאות. פסק הדין מתווה עקרונות מנחים לביקורת שיפוטית-חוקתית על חקיקה המגבילה זכות זו.

רקע היסטורי והתפתחות התובענה הייצוגית

תובענה ייצוגית נגד המדינה הוא נושא מרכזי בתחום זה. לפיכך, התובענה הייצוגית היא כלי דיוני חשוב המאפשר ליחידים, אשר נזקם האישי קטן יחסית. לתבוע את המזיק בשם קבוצה גדולה של נפגעים. כלי זה מקדם יעדים חברתיים וכלכליים רבים. לדוגמה, הוא מעניק הגנה לפרטים הנמנעים מהגשת תביעה אישית בשל חוסר כדאיות כלכלית. במקרים של נזק אישי קטן יחסית, התובענה הייצוגית מהווה כלי יעיל לתביעה בשם קבוצת נפגעים, ומהווה נדבך מרכזי בעבודת עורך דין למשפט אזרחי ותביעות.

כמו כן, התובענה הייצוגית מגבירה את אכיפת הוראות הדין ומרתיעה מפני הפרות עתידיות.

יתרה מכך, התובענה הייצוגית משווה פערי כוחות בין הפרט הבודד לבין תאגידים וגופים עתירי ממון. בנוסף, היא מקטינה את החשש מהכרעות סותרות וחוסכת במשאבים שיפוטיים. עוד לפני חקיקת חוק תובענות ייצוגיות בשנת 2006. המחוקק שילב באופן הדרגתי ונקודתי את מוסד התובענות הייצוגיות בדין.

זאת, בין היתר, במסגרת חוק ניירות ערך, התשכ״ח-1968 וחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות, התשנ״ח-1998.

במהלך השנים, ובגלל היעדר חקיקת מסגרת, נעשו ניסיונות להשתמש בתקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי. עם זאת, התשמ״ד-1984 לצורך הגשת תובענות ייצוגיות. אולם, בית המשפט העליון קבע ברוב דעות. כי תקנה זו אינה יכולה לשמש אכסניה לתובענות ייצוגיות מודרניות. בנושא זה קראו גם: הגשת עתירה מנהלית: מתי, איך ולמה לפנות לבית המשפט?.

הוא הבהיר כי הסדרת התובענות הייצוגיות צריכה להיעשות על ידי המחוקק.

הליכי בג״ץ וטענות הצדדים

בג״ץ 2171/06 ובג״ץ 2367/06 (מאוחדים) עסקו בעתירות של שני כהן נ' יו״ר הכנסת ואח'. כתוצאה מכך, ושל עו״ד שלמה ארדמן ואח' נ' כנסת ישראל ואח'. הדיון התקיים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בפני הנשיאה ד' ביניש. השופטת ע' ארבל והשופטת ד' ברלינר, וההחלטה ניתנה ביום 29.08.2011.

העותרים העלו שתי טענות מרכזיות:

1. פגמים בהליך החקיקה: העותרים טענו כי נפלו פגמים מהותיים בהליך חקיקת חוק תובענות ייצוגיות, אשר פגעו בעקרון ההשתתפות של חברי הכנסת. הם טענו כי ההתראה הקצרה על ההצבעה והשינויים שהוכנסו להצעת החוק לא אפשרו לחברי הכנסת לממש את תפקידם באופן אפקטיבי.

2. פגיעה בזכויות חוקתיות: העותרים טענו כי הוראות החוק פוגעות בזכויות חוקתיות כגון זכות הגישה לערכאות, זכות הקניין וזכות השוויון. הם התמקדו בסעיפים המגבילים את עילות התביעה נגד המדינה ואת היקף סעד ההשבה בתביעות אלו. לטענתם, החוק מונע הגשת תביעות ייצוגיות בגין עוולות חוקתיות והיעדר פיקוח של המדינה. בנוסף, חשוב להבין כיצד פוגעות זכויות אזרחיות בסיסיות, ולשם כך, אנו ממליצים לעיין בהגשת תביעות קטנות: מדריך מעשי ומקיף לכל תובע פוטנציאלי.

מנגד, המדינה והכנסת דחו את הטענות. לעומת זאת, המדינה טענה כי לא הוכח שהחוק פוגע בזכות הגישה לערכאות. וכי זכות זו מושתתת על תביעות אישיות ולא על תובענות ייצוגיות. עוד נטען כי אם קיימת פגיעה, היא מידתית ועומדת בתנאי פסקת ההגבלה.

מתוך מטרה לשמור על וודאות תקציבית של רשויות השלטון.

ההכרעה השיפוטית ונימוקיה

השופטות דחו את שתי העתירות במלואן. לדוגמה, באשר להליך החקיקה, בית המשפט קבע כי ההליך היה יסודי ומעמיק. וכי ההתראה הקצרה יחסית לפני ההצבעה לא מהווה פגיעה קשה. וניכרת בעקרון ההשתתפות של חברי הכנסת.

לכן, אין מקום להכריז על בטלות החוק בשל פגמים בהליך חקיקתו.

לגבי תוכן החוק. לדוגמא, הנשיאה ד' ביניש קבעה כי זכות הגישה לערכאות היא אומנם זכות מהמעלה הראשונה. אך אינה זכות מוחלטת. המחוקק רשאי להסדיר כלים דיוניים, כמו התובענה הייצוגית, ולהציב להם גבולות.

בית המשפט הדגיש כי התובענה הייצוגית היא כלי דיוני ולא זכות מהותית עצמאית. לכן, שלילת האפשרות לנקוט בה אינה פגיעה בזכות חוקתית כשלעצמה.

יתרה מכך, בית המשפט ציין כי העותרים עדיין יכולים לממש את זכויותיהם דרך אפיקים חלופיים. כלומר, אפיקים אלו כוללים תביעות אישיות, תביעות קטנות ועתירות אסיר. מכאן, אין מדובר בשלילה מוחלטת של הגישה לערכאות. הוא קבע כי המחוקק רשאי, מטעמי אינטרס ציבורי הקשור לניהול תקין של תקציב המדינה.

להעניק למדינה כנתבעת מעמד דיוני שונה מזה של בעל דין רגיל. אולם, וזאת כל עוד הדבר נעשה במידתיות.

הגבלת תקופת ההשבה ל-24 חודשים ומנגנון 90 הימים בתביעות השבה נמצאו מידתיים. אמנם, בית המשפט התחשב באיזון בין זכויות הפרט לבין ההגנה על הקופה הציבורית. בנוסף, הוראת המעבר הקבועה בחוק, המסדירה את דיני ההתיישנות לתביעות התלויות ועומדות במועד החקיקה. נמצאה אף היא חוקתית.

לפיכך, בית המשפט דחה את הבקשה לסעד שיתיר הגשת תובענות ייצוגיות נגד רשויות המדינה באמצעות תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ״ד-1984.

השלכות פסק הדין על תובענה ייצוגית נגד המדינה

ההחלטה קובעת לראשונה מסגרת עקרונית לביקורת שיפוטית-חוקתית על חקיקה המגבילה את זכות הגישה לערכאות. ואולם, היא מבהירה כי זכות זו, על אף מעמדה הרם, כפופה לאיזונים ולהגבלות סבירות שקובע המחוקק. הפסיקה מחזקת את העיקרון שכלים דיוניים, כמו התובענה הייצוגית, אינם זכות מהותית קנויה.

יתרה מכך, בית המשפט מאפשר למחוקק להעניק למדינה הגנות תקציביות מיוחדות כאשר היא נתבעת בתובענות ייצוגיות. יחד עם זאת, זאת, בתנאי שקיימות לתובעים דרכים חלופיות לממש את זכויותיהם. להלכה זו השלכות מרחיקות לכת על עיצוב יחסי האזרח-מדינה בהליכי תביעה קבוצתיים. היא יוצרת איזון עדין בין היכולת לתבוע את המדינה באופן קבוצתי לבין הצורך לשמור על יציבותה התקציבית.

ועל תפקודה התקין.

האפשרות להגיש תובענה ייצוגית נגד המדינה, אף שהיא מוגבלת, עדיין קיימת בעילות מסוימות. מאידך, יש לזכור שגם כאשר תביעה ייצוגית נדחית. המחוקק קבע מנגנונים לפסיקת גמול למבקש ולשכר טרחה לבא כוחו. במטרה לעודד הגשת תביעות מוצדקות ולמנוע גבייה בלתי חוקית.

הסדרים אלו נועדו לאזן בין האינטרסים השונים ולהבטיח שהמדינה תפעל בשקיפות ובהתאם לדין.

אפיקים חלופיים לתביעה נגד המדינה

לפי פסק הדין, גם כאשר האפשרות להגיש תובענה ייצוגית מוגבלת, קיימים אפיקים חלופיים שהזכיר בית המשפט למימוש הזכויות מול המדינה:

1. תביעה אישית: הגשת תביעה נזיקית או אזרחית אישית נגד המדינה נותרה פתוחה גם בעניינים שבהם התובענה הייצוגית מוגבלת.

2. תביעה בבית משפט לתביעות קטנות: אפיק פשוט וזול יחסית לתביעות בסכומים נמוכים, שאותו ציין בית המשפט כדרך חלופית.

3. עתירה מנהלית או בג״ץ: כאשר עניינה של הפגיעה הוא בהחלטה או במחדל של רשות שלטונית, ניתן לפנות בעתירה מתאימה.

4. ייעוץ משפטי מקדים: בחינת העילה, המועדים והאפיק המתאים עם עורך דין לפני הגשה, בשל המורכבות הדיונית מול המדינה.

מעמד המדינה כנתבעת: שיקולים ייחודיים

דיני התובענות הייצוגיות מורכבים במיוחד בכל הנוגע למדינה כנתבעת. מצד שני, למרות הכלל לפיו דין המדינה כדין כל אדם בהליך אזרחי. המחוקק רשאי להעניק למדינה מעמד דיוני שונה. זאת, מטעמים של אינטרס ציבורי מובהק ושיקולים הנוגעים לטובת הציבור הרחב.

סעיף 3 לחוק תובענות ייצוגיות, לדוגמה. לסיכום, מגביל את האפשרות להגיש תובענה ייצוגית נגד המדינה לפיצויים בגין נזק שנגרם על ידי צד שלישי. כאשר עילת התביעה היא הפעלה או אי-הפעלה של סמכויות פיקוח, הסדרה או אכיפה.

הגבלות אלו נובעות מחשש שהמדינה תצורף באופן שגרתי כנתבעת בשל היותה ״כיס עמוק״. לאור, מה שעלול לפגוע בוודאות וביציבות התקציבית שלה. בנוסף, כאשר המעוול הישיר הוא גוף פרטי. צירוף המדינה כנתבעת עלול להקטין את אפקט ההרתעה כלפי המזיק האמיתי.

עם זאת, יש לזכור כי המגבלות הן דיוניות בלבד ואינן מעניקות למדינה חסינות מהותית. בהתאם, האפשרות להגיש תביעות נזיקיות אישיות נגד המדינה, גם בעניינים אלו, נשארת פתוחה. היכרות עם עקרונות עורך דין נזיקין לנזקי גוף ורשלנות מסייעת להבין את חלופת התביעה האישית.

המחוקק יצר בחוק איזון בין הרחבת עילות התביעה נגד המדינה לבין הצבת גבולות מסוימים. הוא העניק לבתי המשפט שיקול דעת באשר לאישור תובענות ייצוגיות נגד המדינה ובקביעת גובה הפיצוי. גישת ביניים זו משקפת את המורכבות בהחלת דיני תובענות ייצוגיות על גוף בעל מאפיינים ייחודיים כמו המדינה. היא נועדה להבטיח אכיפה יעילה לצד שמירה על התפקוד התקין של הרשויות.

הוראות המעבר ודיני ההתיישנות

סעיף 45 לחוק תובענות ייצוגיות קובע הוראות מעבר והתיישנות ייחודיות. הוא חל על בקשות לאישור תובענה ייצוגית ותובענות ייצוגיות שהיו תלויות. ועומדות לפני בית המשפט ביום פרסום החוק. הוראת מעבר זו נועדה לגשר על הפער בין המצב המשפטי שקדם לחוק לבין זה שהתגבש לאחריו.

לפני פרסום החוק, הייתה אי-ודאות רבה לגבי הגשת תובענות ייצוגיות. ולכן המחוקק ראה צורך להאחיד את הדין.

הוראת ההתיישנות מייצגת גישת ביניים. מצד אחד, היא מצמצמת את פרק הזמן בו יכלה להתגבש עילת התביעה עבור תביעות מסוימות. מצד שני, היא החילה את החוק גם על תביעות שלא יכלו להתברר בעבר. ובכך ״האריכה חיים״ לתובענות ייצוגיות שדינן היה נדחה.

בית המשפט פירש את הוראת המעבר בצמצום. ברוח פסיקתו ארוכת השנים לפיה יש לפרש הוראות התיישנות בצמצום בשל חשיבות זכות הגישה לערכאות. כך, התאפשר לתביעות מסוגים שונים להתברר על פי החוק. גם אם הן הוגשו לפני כניסתו לתוקף.

יש לכן לזכור שהוראות המעבר תורמות לוודאות המשפטית.

שאלות ותשובות על תובענה ייצוגית נגד המדינה

סיכום

פסק הדין של בית המשפט העליון בבג״ץ 2171/06 ובג״ץ 2367/06 (מאוחדים) דחה את העתירות שביקשו לבטל סעיפים בחוק תובענות ייצוגיות, התשס״ו-2006. פסק הדין קבע כי הגבלות על הגשת תובענה ייצוגית נגד המדינה אינן פוגעות שלא כדין בזכות הגישה לערכאות. בית המשפט הבהיר כי התובענה הייצוגית היא כלי דיוני ולא זכות מהותית, וכי למחוקק סמכות לקבוע איזונים והגבלות כל עוד קיימים אפיקים חלופיים למימוש זכויות. פסיקה זו מחזקת את העיקרון של איזון בין הגנת הפרט לבין שמירה על האינטרס הציבורי של המדינה. יש לה השלכות משמעותיות על הדין המנהלי והחוקתי ועל יכולת האזרח לתבוע את המדינה בהליכים קבוצתיים.