לאיזו ערכאה יש סמכות לדון בסכסוך על מינוי מכוח מכרז פנימי?
תביעה של עובד לאכיפת מינוי מכוח מכרז פנימי ברשות מקומית או בגוף ציבורי מתבררת בבית הדין לעבודה. בית המשפט העליון קבע כי סכסוך כזה נובע במישרין ממערכת יחסי העבודה הקיימת. לפיכך, לבית הדין לעבודה יש סמכות ייחודית לדון בהפרת זכויות אלה ולא לבג״ץ. בית הדין מוסמך להפעיל כללי ביקורת מנהלית ולהעניק צווים נגד המעסיק.
עובדים רבים בשירות הציבורי נתקלים בסירוב מעסיק לבצע מינוי מכוח מכרז פנימי לאחר שזכו בו כדין. לפיכך, במקרים אלה מתעוררת לעיתים קרובות שאלת הסמכות העניינית. רבים מתלבטים אם לפנות לבג״ץ בשל היות המעסיק רשות ציבורית, או לבית הדין לעבודה. הבחנה שגויה עלולה לעכב את ההליך ולפגוע בזכויות העובד.
במאמר זה נסקור את פסיקת בית המשפט העליון שקבעה גבולות ברורים בסוגייה זו.
בפסק הדין בתיק בג״צ 578/80 (המ' 644/80), בנוסף. לפיכך, ג'מיל אחמד גנאים נ' עבד-אל לטיף מואסי והמועצה המקומית באקה אל-גרבייה, התעוררה מחלוקת קשה. העותר עבד כמורה בבית ספר תיכון מאז שנת 1966. בנוסף, הוא שימש כמנהל בית הספר במינויים זמניים חוזרים ונשנים.
בשנת 1980 פרסמה המועצה מכרז פנימי לאיוש קבוע של משרת המנהל. עם זאת, תנאי המכרז דרשו תואר אקדמי, תעודת הוראה והיות המועמד מורה בבית הספר.
העותר הגיש את מועמדותו לתפקיד. למעשה, איש מלבדו לא ניגש לאותו הליך. כתוצאה מכך, ועדת הבחינה, שכללה נציגים ממשרד החינוך ומהמועצה המקומית, בחרה בעותר לתפקיד. עם זאת, ראש המועצה המקומית סירב למנות את העותר בפועל.
במקום זאת, הוא דרש מהעותר למסור את מפתחות המוסד לאדם אחר. לעומת זאת, אותו אדם לא השתתף כלל במכרז. עקב כך פרצה שביתה קצרה במקום.
בעקבות הסירוב, העותר הגיש עתירה לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. לדוגמה, העותר ביקש צו שיחייב את המשיבים למנותו למשרה. בנוסף, בית המשפט העניק לעותר צו ביניים שמנע מינוי אדם אחר. מנגד, בא כוח המשיבים טען טענה מקדמית של חוסר סמכות עניינית.
לטענתו, הסמכות הבלעדית נתונה לבית הדין האזורי לעבודה.
המסגרת המשפטית: סמכות עניינית במכרזי עבודה
סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה, תשכ״ט-1969, קובע סמכות ייחודית לבית הדין האזורי לעבודה. לדוגמא, סמכות זו חלה על תובענות בין עובד למעביד שעילתן ביחסי עובד ומעביד. במקביל, סעיף 34(א) לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), תשל״ז-1977. מטיל חובה למנות מועמד יחיד כשיר.
המועצה פועלת גם מכוח צו המועצות המקומיות (א), תשי״א-1950, וצו המועצות המקומיות (שירות העובדים), תשכ״ב-1962. כלומר, עובדה זו יוצרת שילוב בין דיני העבודה לבין המשפט המנהלי.
שימו לב: בית המשפט מבחין בין מועמד חיצוני לבין עובד קיים. כאשר אדם מבקש להתקבל לעבודה כעובד חדש, מערכת היחסים שונה מזו של עובד ותיק המבקש קידום.
בפסיקה קודמת, כגון בג״צ 40/74 (פרשת ברקול). אולם, העותר לא היה עובד מדינה כאשר ניגש למכרז ממשלתי. לכן נקבע שם כי הסמכות לדון נתונה לבג״ץ. לעומת זאת, בעניין גנאים, העותר כבר נמנה עם עובדי המועצה במשך שנים רבות.
נתון זה היווה שיקול מרכזי בהכרעת בית המשפט העליון.
הכרעת בית המשפט: זכייה במכרז כחלק מיחסי העבודה
בית המשפט העליון הכריע בסוגייה ביום 08.12.1980 (א' בטבת תשמ״א). אמנם, ההכרעה התקבלה ברוב דעות של כבוד השופט ד' בכור וכבוד השופט א' ברק. כנגד דעתו החולקת של כבוד השופט ש' לוין. השופט בכור קבע כי מעמדו של העותר כעובד המועצה נותר בעינו.
השתתפותו במכרז נועדה לקדמו בתפקיד. לכן, הסכסוך נטוע כולו בתוך יחסי העבודה הקיימים.
העותר טען כי זכייתו במכרז יצרה עילה עצמאית ומנותקת מיחסי העבודה הקודמים. ואולם, הוא השווה זאת לפסק בוררות או לשטר חליפין. השופט בכור דחה השוואה זו מכל וכל. לפי קביעתו, זכות העותר נובעת משני יסודות משולבים: היותו עובד קיים וזכייתו במכרז.
יחסי העבודה ממשיכים ברציפות, יחד עם צבירת הוותק והזכויות הסוציאליות. לכן, העניין מצוי בסמכותו הייחודית של בית הדין לעבודה.
השופט בכור הוסיף כי אין דעתו נוחה מהתנהגות ראש המועצה. יחד עם זאת, המשיב ביקש למנות אדם שלא עמד לבחינה. עם זאת, לבית הדין לעבודה יש סמכות להעניק כל סעד, לרבות צווי מניעה. לפיכך, בית המשפט ביטל את הצו-על-תנאי ודחה את העתירה.
במקביל, הוא השאיר את צו הביניים בתוקף למשך 30 יום כדי לאפשר פנייה לבית הדין לעבודה.
עמדת השופט א' ברק: ביקורת מנהלית בבית הדין לעבודה
השופט א' ברק הצטרף בהסכמה מלאה לפסק דינו של השופט בכור. מאידך, בחוות דעתו הבהיר השופט ברק כי בית הדין לעבודה מוסמך לבקר החלטות שלטוניות. מגמת המחוקק היא לרכז את כל סכסוכי העבודה תחת קורת גג אחת. אין הצדקה לפצל בין סמכות לפי המשפט הציבורי לבין סמכות לפי המשפט הפרטי כאשר הסכסוך נוגע לעבודה.
השוואה בין עובד פנימי למועמד חיצוני
השופט ברק ניתח את המערכת הנורמטיבית החלה על סוגי מכרזים שונים. מצד שני, הניתוח ממחיש מדוע יש שוני מהותי בין המקרים:
- מתחרה חיצוני פרטי: כפוף לדיני החוזים הכלליים ולחובת תום הלב במשא ומתן.
- מתחרה חיצוני למשרה ציבורית: כפוף לשילוב של דיני חוזים וכללי המשפט המנהלי.
- עובד קיים במכרז פנימי: כפוף למערכת משולשת הכוללת דיני חוזים, משפט מנהלי ומשפט העבודה.
השופט ברק הדגיש כי הזכות לגשת למכרז והזכות לקבל מינוי מכוח מכרז פנימי חד הן. לסיכום, שתיהן חלק בלתי נפרד מחוזה העבודה הקיים. כשם שעובד זכאי להעלאה בדרגה או לפנסיה, כך הוא זכאי למימוש זכייתו במכרז.
דעת המיעוט של השופט ש' לוין
לעומת שופטי הרוב, השופט ש' לוין סבר כי הסמכות נתונה לבג״ץ. לשיטתו, משהחליטה ועדת הבחינה על המינוי, קמה חובה מנהלית מובהקת. חובה זו מעוגנת בסעיף 34(א) לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), תשל״ז-1977. ראש המועצה מחויב לחתום על המינוי כחובה ציבורית סטטוטורית ולא כמעסיק פרטי.
לכן, לגישתו, עילת התביעה אינה נובעת מיחסי עבודה אלא מהמשפט הציבורי.
הבחנה בין סמכויות שיפוט בסכסוכי מכרזים
כדי לפשט את התמונה המשפטית, נרכז את ההבדלים המרכזיים בין הערכאות בטבלה הבאה:
| סוג המכרז ומעמד המועמד | ערכאת השיפוט המוסמכת | מקור הסמכות והעילה המרכזית |
|---|---|---|
| מכרז פנימי של עובד קיים ברשות | בית הדין האזורי לעבודה | סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה; סכסוך ביחסי עבודה קיימים. |
| מכרז חיצוני למשרה שלטונית (מועמד חדש) | בג״ץ (או בית משפט לעניינים מנהליים) | ביקורת שיפוטית על החלטת רשות לפני שנקשרו יחסי עבודה. |
| מכרז חיצוני של גוף פרטי | בית משפט אזרחי (שלום או מחוזי) | תביעה חוזית בגין הפרת תום לב במשא ומתן לקראת חוזה. |
אזהרה: פנייה לערכאה הלא נכונה גוררת מחיקת ההליך ובזבוז זמן יקר. במכרזים ציבוריים, כל עיכוב עלול להוביל לאיוש המשרה בידי אדם אחר.
מה עושים כאשר המעסיק מסרב לבצע מינוי מכוח מכרז פנימי?
עובד שנבחר כדין ונתקל בסירוב מצד הממונים עליו נדרש לפעול במהירות ובשיקול דעת. להלן הצעדים הנדרשים למיצוי הזכויות:
- איסוף ותיעוד המסמכים. יש לשמור את נוסח המכרז, פרוטוקול ועדת הבחינה וההודעה הרשמית על הזכייה בתפקיד.
- משלוח מכתב התראה דחוף. מומלץ לדרוש בכתב מהמעסיק להוציא את כתב המינוי באופן מיידי בהתאם לדין.
- פנייה לבית הדין האזורי לעבודה. יש להגיש כתב תביעה מתאים נגד המעסיק לערכאה המוסמכת במחוז הרלוונטי.
- בקשת סעד זמני דחוף. יש לעתור לצו מניעה זמני שיאסור על המעסיק למנות אדם אחר עד לתום הבירור.
שאלות ותשובות
האם בית הדין לעבודה יכול לתת צו המורה לרשות ציבורית למנות עובד?
כן, בהחלט. לפי סעיף 29 לחוק בית הדין לעבודה. בית הדין מוסמך לתת כל סעד שבית משפט מחוזי רשאי לתת. סמכות זו כוללת מתן צווי עשה, צווי מניעה וצווי ביניים לאכיפת תוצאות המכרז.
מדוע העתירה בעניין גנאים נדחתה אם ראש המועצה פעל שלא כדין?
בית המשפט העליון דחה את העתירה אך ורק בשל חוסר סמכות עניינית. השופטים קבעו כי הדיון חייב להתקיים בבית הדין לעבודה. בית המשפט אף הביע ביקורת על התנהלות ראש המועצה והאריך את צו הביניים.
האם זכייה במכרז מנתקת את יחסי העבודה הקודמים של העובד?
לא. בית המשפט קבע במפורש. כי מינוי מכוח מכרז פנימי הוא המשך ישיר של יחסי העבודה הקיימים. זכויות העובד כגון ותק, חופשה, פנסיה ופיצויי פיטורין ממשיכות להיצבר ברציפות.
מה קורה אם המעסיק כבר מינה אדם אחר במקומי?
במצב זה יש להגיש בדחיפות בקשה לצו ביניים יחד עם התביעה העיקרית. בית הדין מוסמך להקפיא את המינוי הפסול. ולבטלו במידה שנפל בו פגם מהותי או מניע זר.
סיכום: חשיבות ההלכה לעובדים בשירות הציבורי
הלכת בג״צ 578/80 מהווה אבן יסוד בהגדרת הסמכויות השיפוטיות בישראל. פסק הדין ביסס את מעמדו של בית הדין לעבודה כערכאה הבלעדית לבירור סכסוכי עבודה. גם כאשר מעורבת בהם רשות שלטונית. עובד הזוכה בהליך פנימי אינו צריך לחפש סעד בבג״ץ אלא בערכאת העבודה המקצועית.
הכרת הכללים מונעת טעויות דיוניות קריטיות ומאפשרת שמירה מיטבית על הזכויות המקצועיות.
