כן, במקרים חריגים שבהם הרשות התעלמה במשך שנים מבקשות היתר לעבודה פרטית ופעלה באכיפה בררנית. בית המשפט העליון קבע כי הצטברות נסיבות קיצונית של התעלמות מוסדית ממושכת מצדיקה ביטול תובענה משמעתית. עם זאת, בית המשפט הדגיש כי עובד ציבור אינו רשאי לעשות דין לעצמו.
בית המשפט העליון דן בשאלת תחולתה של דוקטרינת הגנה מן הצדק בהליך משמעתי במסגרת בר״ש 2736/11 מדינת ישראל נ' ד״ר משה פרלמוטר. לפיכך, השופט א' רובינשטיין בחן מקרה של רופא מחוזי במוסד לביטוח לאומי. הרופא עסק עשרות שנים בעבודה פרטית ללא היתר מפורש. המעסיק התעלם מבקשותיו ומבקשות עמיתיו לאורך תקופה ארוכה.
לבסוף דחה בית המשפט את בקשת רשות הערעור של המדינה.
שירות המדינה מטיל הגבלות מחמירות על עבודה נוספת של עובדיו. בנוסף, איסור זה נועד להבטיח את מסירות העובד לתפקידו הציבורי. בנוסף, הכלל מונע פגיעה באמון הציבור ומונע כניסה למצבים של ניגוד עניינים. בעניין פרנס (עש״מ 5205/01) הבהירה השופטת דורית ביניש את חשיבות האיסור.
העובד הציבורי משמש נאמן של הציבור הרחב.
יתרה מכך, האיסור על ניגוד עניינים אינו דורש הוכחת פגיעה בפועל בתפקוד. עם זאת, בעש״מ 6529/03 קליגר נ' נציבות שירות המדינה נקבע כי המבחן הוא אובייקטיבי. די בקיומו של חשש סביר לניגוד עניינים כדי לגבש עבירת משמעת. הציבור עלול לחשוד כי שיקולים זרים מנחים את העובד בקבלת החלטותיו.
לכן הדין מקפיד מאוד על שמירת טוהר המידות.
השתלשלות ההליך המשמעתי בערכאות הקודמות
ד״ר משה פרלמוטר שימש רופא מחוזי במוסד לביטוח לאומי משנת 1986. כתוצאה מכך, במקביל לעבודתו זו, הוא הועסק כרופא שכיר בקופת חולים מכבי. החל משנת 2000 שימש הרופא יועץ רפואי במשרד עורכי דין שייצג תובעים מול המוסד לביטוח לאומי. הרופא עבד בעיסוקים אלה ללא קבלת היתר רשמי כדין.
בעקבות תלונה, הגישה המדינה כתב תובענה נגד הרופא לבית הדין למשמעת של עובדי המדינה. לעומת זאת, התביעה ייחסה לו פגיעה במשמעת שירות המדינה ופגיעה בתדמיתו. בית הדין למשמעת (בד״מ 3/10) קבע כי יסודות העבירות הוכחו במלואם. למרות זאת, בית הדין ביטל את התובענה מחמת טענת הגנה מן הצדק בהליך משמעתי.
בית המשפט המחוזי בירושלים (השופט כרמל) דחה את ערעור המדינה בעש״מ 31269-11-10. לדוגמה, השופט ציין כי הנהלת המוסד לביטוח לאומי התעלמה במשך שנים מפניות רופאיה לקבלת היתר. בנוסף, הממונים ידעו היטב על עבודות החוץ של הרופאים. בית המשפט המחוזי ראה בשתיקת המוסד משום הסכמה שבשתיקה המונעת הגשת תובענה.
טענות הצדדים בבקשת רשות הערעור
המדינה טענה בערעורה כי החשש לניגוד עניינים שבו נמצא המשיב היה חמור ומובנה. לדוגמא, לטענת המדינה, התנהלות לקויה של המוסד לביטוח לאומי אינה מקהה את חומרת המעשים. המדינה הדגישה מספר טיעונים מרכזיים:
-
אגף המשמעת בנציבות שירות המדינה פעל כדין ולא נפל פגם בהתנהלותו.
-
לא הוכח כי רופאים אחרים שעבדו ללא היתר היו נגועים בניגוד עניינים דומה.
-
ביטול תובענה כובל באופן בלתי סביר את סמכות האכיפה של נציבות שירות המדינה.
-
נוהג פסול של עובדים רבים אינו מכשיר עבירה על כללי המשמעת.
לעומת זאת, המשיב ביקש להותיר את פסקי הדין של הערכאות הקודמות על כנם. כלומר, הוא טען כי המוסד לביטוח לאומי ידע על פעילותו במשך שנים רבות ובחר להתעלם. כמו כן, המשיב הדגיש כי לא טיפל בפועל בתיקים הנוגעים ישירות למוסד לביטוח לאומי. משכך, טען הרופא כי העמדתו לדין לבדו מהווה אכיפה בררנית פסולה הפוגעת בצדק.
התפתחות טענת הגנה מן הצדק בהליך משמעתי
הדוקטרינה של הגנה מן הצדק צמחה במשפט הפלילי ועברה תמורות מהותיות. אולם, בתחילה, בהלכת יפת (ע״פ 2910/94). הוחלה ההגנה רק במקרים שבהם המצפון מזדעזע ותחושת הצדק נפגעת עמוקות. אולם בפסק דין בורוביץ (ע״פ 4855/02) נקבע מבחן גמיש ומרחיב יותר.
המבחן בוחן האם ניהול ההליך פוגע באופן ממשי בתחושת הצדק וההגינות.
בעקבות פסיקה זו, הכנסת עיגנה את ההגנה בסעיף 149(10) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ״ב-1982. אמנם, בהמשך לכך, בעל״ע 2531/01 חרמון נ' הוועד המחוזי. החילה השופטת איילה פרוקצ'יה את ההגנה גם על הדין המשמעתי. להלן השלבים לבחינת הטענה שנקבעו בפסיקה:
-
זיהוי הפגמים. בית המשפט מאתר את הפגמים שנפלו בהליך ואת עוצמתם.
-
איזון אינטרסים. השופט בוחן אם ניתן לקיים הליך הוגן תוך שקלול חומרת העבירה וחלקה של הרשות.
-
בחינת סעדים מתונים. בית המשפט בודק האם ניתן לתקן את הפגם באמצעי פחות קיצוני מביטול כתב האישום.
הכרעת בית המשפט העליון ונימוקיו
השופט א' רובינשטיין דחה את בקשת רשות הערעור לאחר התלבטות מעמיקה. ואולם, בית המשפט קבע כי המשיב אכן פעל בניגוד עניינים חמור כעובד ציבור. אולם הצטברות הנסיבות הייחודית במקרה זה הצדיקה להחיל הגנה מן הצדק בהליך משמעתי. הרשות המעסיקה התעלמה במשך למעלה מעשרים שנה מבקשות ההיתר של עובדיה.
בנוסף לכך, המדינה נקטה בהליך משמעתי רק כנגד המשיב ורופא אחד נוסף שנסיבותיו היו שונות. יחד עם זאת, השופט רובינשטיין הבהיר כי פתיחת הליך כנגד עובד יחיד יצרה תחושה קשה של חוסר שוויון. למרות זאת, בית המשפט הדגיש כי המשיב ״זכה מן ההפקר״ ואינו ראוי לשבח על התנהלותו. השופט ציין מפורשות כי עבירה נפוצה נותרת עבירה ואין להכשירה בחסות הרבים.
שימו לב: בית המשפט הדגיש כי החלטה זו אינה כובלת את ידי נציבות שירות המדינה. לא כל פגם או מחדל מנהלי יביא לביטול תובענה משמעתית בעתיד.
השוואת עילות התערבות בהליכים משמעתיים
ההחלטה מחדדת את הגבולות שבין פגמים מנהליים רגילים לבין פגמים המצדיקים ביטול מלא של תובענה משמעתית.
השוואת פגמים מנהליים והשפעתם על ההליך המשמעתי סוג הפגם המנהלי השפעה טיפוסית על ההליך הסעד המקובל בערכאות שיהוי קל במתן מענה הקלה מסוימת במידת העונש המשך ניהול ההליך כסד רואי-סדרים כלליים במשרד ביקורת שיפוטית על ההנהלה הרשעה עם התחשבות בענישה התעלמות שיטתית של עשרות שנים ואכיפה בררנית פגיעה ממשית בתחושת הצדק ביטול מוחלט של כתב התובענה
אזהרה: עובד ציבור שפניותיו להיתר עבודה אינן נענות אינו רשאי להתחיל בעבודה פרטית על דעת עצמו. עליו לפעול בערוצים המנהליים המקובלים.
מה עושים במקרה של עיכוב בקבלת היתר עבודה?
עובדי מדינה המבקשים לעסוק בעבודה נוספת חייבים לפעול במשנה זהירות כדי להימנע מאישומים משמעתיים:
-
הגשת בקשה מפורטת. העובד יגיש טופס בקשה רשמי להיתר עבודה פרטית לפני תחילת העיסוק.
-
תיעוד ומעקב. יש לשמור העתקים מכל פניה ותזכורת שנשלחה לגורמי כוח האדם וההנהלה.
-
פניה חוזרת בכתב. במקרה של העדר מענה, יש לשלוח מכתבי התראה לממונים על מנת לקבל החלטה רשמית.
-
קבלת ייעוץ משפטי. מומלץ להיוועץ בעורך דין לפני פתיחת עיסוק נוסף העלול לעורר חשש לניגוד עניינים.
שאלות ותשובות
האם שתיקת המעסיק מהווה היתר אוטומטי לעבודה פרטית?
לא, שתיקת המעסיק אינה מהווה היתר חוקי. מאידך, עובד מדינה חייב לקבל אישור מפורש בכתב לפני תחילת העבודה הנוספת. בעניין פרלמוטר ביטול התובענה נבע מהצטברות נסיבות נדירה של מחדל רב-שנים, ולא מהכשרת המעשה עצמו.
מה ההבדל בין ניגוד עניינים בפועל לבין חשש לניגוד עניינים?
ניגוד עניינים בפועל מתרחש כאשר העובד מקבל החלטה המיטיבה עם עניינו האישי. לעומת זאת, חשש לניגוד עניינים מתקיים כאשר קיימת אפשרות אובייקטיבית להשפעה זרה על שיקול דעתו. הדין המשמעתי אוסר על עצם הכניסה למצב של חשש סביר.
מתי תתקבל טענת הגנה מן הצדק בהליך משמעתי?
הטענה תתקבל במקרים חריגים שבהם ניהול ההליך עומד בסתירה מהותית לצדק ולהגינות. על הטוען להוכיח פגמים מהותיים כגון אכיפה בררנית שרירותית. שיהוי קיצוני או התנהגות נפסדת של הרשות.
כיצד משפיע קיומו של נוהג מפר בקרב עובדים רבים?
בית המשפט העליון קבע מפורשות כי עבירה נפוצה נותרת עבירה פלילית או משמעתית. עובד אינו יכול להצדיק את מעשיו בטענה שעמיתיו נהגו באופן דומה. ריבוי העבירות עשוי דווקא לחייב אכיפה מוגברת מצד המדינה.
מה משמעות המונח אכיפה בררנית בשירות המדינה?
אכיפה בררנית היא נקיטת הליכים משפטיים כנגד אדם אחד תוך הפלייתו לרעה לעומת אחרים במצב דומה. אכיפה כזו פוגעת בעקרון השוויון ומקימה עילה לביטול כתב האישום או התובענה המשמעתית.
סיכום פסק הדין
בפסק דין בר״ש 2736/11 דחה בית המשפט העליון את בקשת רשות הערעור של המדינה. השופט א' רובינשטיין אישר את ביטול התובענה נגד ד״ר פרלמוטר בשל שיהוי קיצוני של המוסד לביטוח לאומי ואכיפה בררנית. עם זאת, בית המשפט הדגיש כי מדובר במקרה יוצא דופן שאינו מעניק חסינות גורפת לעובדי ציבור. התמודדות עם קובלנות משמעתיות דורשת בחינה מעמיקה של נסיבות ההליך.
