בית המשפט העליון דחה את עתירת חברת סופרגז משום שקבע כי התניית עדכון תעריפי הגז בחתימה על כתב וויתור על תביעות בגין העבר, אינה מהווה חריגה מסמכות או שיקול דעת פסול מצד הרשויות. נקבע כי קיים קשר ענייני הדוק בין דרישת הוויתור לבין מדיניות יציבות המחירים, וכי תשלום הפרשים רטרואקטיביים היה מרוקן את משטר הקפאת המחירים ממשמעותו.
פסק דין תקדימי שניתן על ידי בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. בנוסף, דן בגבולות שיקול הדעת המנהלי בהקשר של רגולציה כלכלית. בג״ץ 149/89, סופרגז חברה ישראלית להפצת גז בע״מ נ' משה שחל, שר האנרגיה והתשתית ואח'. עסק בעתירה שהגישה חברת סופרגז נגד תנאי שהציבו רשויות המדינה.
התנאי דרש חתימה על כתב וויתור על תביעות בגין העבר. עם זאת, כתנאי למתן היתר לעדכון תעריפי הגז לאחר תקופת הקפאת מחירים. פסק הדין, שניתן ביום 03.08.1989 על ידי הנשיא מ' שמגר והשופטים מ' בייסקי וא' חלימה. קבע כי דרישת הוויתור הייתה סבירה ולגיטימית.
ההחלטה מדגישה את חשיבות הקשר הענייני בין תנאים שמציבה רשות מינהלית לבין מטרות המדיניות הציבורית. כתוצאה מכך, הבנת פסק דין זה חיונית לכל מי שעוסק ברגולציה ובמדיניות כלכלית.
בג״ץ 149/89 נגע בסוגייה מהותית העוסקת בממשק שבין רגולציה ממשלתית לבין פעילות חברות במשק. לעומת זאת, במסגרת משטר הקפאת מחירים, אשר הונהג לפי חוק יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה), התשמ״ו-1985. נדרשו חברות הגז לחתום על כתב וויתור. תנאי זה שימש סף הכרחי לקבלת היתר לעדכן את תעריפיהן.
העדכון היה מיועד להשיב את המחירים לרמה שהייתה מתקיימת לולא הקפאת המחירים. לדוגמה, חשוב לציין, כי חברות הדלק כבר הגיעו להסדר דומה עם המדינה, ועל בסיס זה. הוחל ההיתר גם על משק הגז. תוך הסתמכות על סעיף 7(א) לחוק יציבות מחירים במצרכים ושירותים.
סופרגז, העותרת בתיק, סירבה לחתום על כתב הוויתור.
החברה טענה כי ההתנייה חסרת כל בסיס משפטי. לדוגמא, לטענתה, הגורם שהוסמך להעניק את ההיתר אינו רשאי להוסיף עליו תנאים שאינם מעוגנים בחוק. טענות אלו הובילו לעתירה שהוגשה לבית המשפט העליון.
טענות העותרת והמשיבים בפני בג״ץ
חברת סופרגז הציגה בפני בג״ץ מספר טענות מרכזיות. ראשית, היא טענה כי ההיתר שפורסם, אשר אפשר את עדכון התעריפים. כלומר, אינו מתנה את הפעלתו במתן כתב וויתור. כמו כן, היא טענה כי ההיתר אינו יכול לעשות זאת.
שנית, לטענתה, הגורם שהוסמך על ידי השרים להעניק את ההיתר אינו רשאי להוסיף תנאים משלו. אולם, השרים, כך טענה סופרגז, קיבלו החלטה על מתן ההיתר ללא תוספת תנאים או סייגים. ועל כן, בעל ההסמכה רשאי היה רק לבצע את ההחלטה כפי שנקבעה. העותרת הוסיפה וטענה כי העלאת המחירים ללא כל התנייה הייתה בגדר הבטחה שלטונית.
וכי סיכום דיון מיום 21.7.88 תומך בטענתה זו.
מנגד, המשיבים, משה שחל (שר האנרגיה והתשתית) ושמעון גלבוע (מנהל מינהל הדלק). אמנם, טענו כי ההסמכה לפי סעיף 7(א) לחוק יציבות מחירים כוללת גם את הענקת הסמכות להפעיל שיקול דעת. הם הסבירו כי מדיניותם, שכללה ויתור על תביעות בגין עדכונים מן העבר. הייתה תנאי מוקדם למתן היתר שמשמעותו הטבה ניכרת למשק הגז והדלק.
הם הדגישו כי לא ניתן לנתק את תנאי הוויתור מהעדכון המבוקש. ואולם, ללא תנאי זה, הם לא היו מוכנים לעדכון שמרוקן את חוק היציבות מתוכנו באופן טוטאלי. הם הציגו את ההסדר שהושג עם חברות הדלק כמודל. והסבירו כי כוונתם הייתה להחיל תנאים דומים גם על חברות הגז.
הדבר מעיד על הזיקה בין משק הדלק למשק הגז.
הכרעת בית המשפט ונימוקיה
הנשיא מ' שמגר, בהסכמת השופטים מ' בייסקי וא' חלימה, דחה את העתירה של סופרגז. יחד עם זאת, בית המשפט קבע כי טענת העותרת בדבר היעדר סמכות להוסיף תנאים אינה מקובלת עליו. לשונו של סעיף 7(א) לחוק יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה), התשמ״ו-1985. אשר מקנה לשרים סמכות לקבוע מחירים או להסמיך גורם אחר לכך.
כוללת גם את הענקת הסמכות להפעלת שיקול דעת. לכן, מי שהוסמך על ידי השרים לעדכן תעריפים רשאי היה להפעיל שיקול דעת זה. מאידך, לרבות בקביעת תנאים כדרישת סף.
בית המשפט מצא. מצד שני, כי אין חריגה מסמכות או שיקול דעת פסול בעצם ההתנייה על ידי המשיבים. הוא הסביר כי תשלום הפרשים רטרואקטיביים עבור תקופת הקפאת המחירים היה משמעו, הלכה למעשה. שלא התקיימה הקפאה כלל.
לכן, קיים קשר ענייני הדוק בין דרישת הוויתור לבין המדיניות של יציבות מחירים.
כמו כן, בית המשפט דחה את טענת העותרת בדבר הבטחה שלטונית סותרת. לסיכום, סיכום הדיון מיום 21.7.88, שעליו נסמכה העותרת, תמך דווקא בהחלת התנאי גם על חברות הגז. בהתבסס על אנלוגיה מההסדר עם חברות הדלק. בית המשפט הדגיש.
כי לרשויות המדינה עומדת הזכות להתנות שינוי בכללי הקפאת המחירים בתנאי שימנע החלה רטרואקטיבית של ביטול ההקפאה. לאור, בעקבות זאת, העתירה נדחתה, וחברת סופרגז חויבה בהוצאות בסך 10,000 ש״ח.
משמעויות פסק הדין על שיקול הדעת המנהלי
פסק הדין בבג״ץ 149/89 ממחיש באופן בהיר. בהתאם, וחד משמעי את רוחב שיקול הדעת המנהלי המוקנה לרשויות המדינה, במיוחד בהקשר של רגולציה כלכלית. ההחלטה קובעת למעשה. כי כאשר רשות מינהלית פועלת מכוח סמכות שהוענקה לה במסגרת הסדר כלכלי-משקי כולל.
היא רשאית להתנות מתן הטבות בתנאים נלווים. למעשה, תנאים אלו, בהתאם לפסיקה, צריכים לשרת את תכלית ההסדר הכולל.
פסק הדין משמש אסמכתא חשובה לכך שהתניית מתן היתר בוויתור על תביעות עבר עשויה להיות לגיטימית וכדין. ראשית, זאת, כל עוד קיים קשר ענייני הדוק בין התנאי הנדרש לבין השמירה על מטרתו. ותכליתו של ההסדר המקורי. המדיניות של יציבות מחירים, במקרה זה, נתפסה כעקרון על שיש לשמר אותו.
ועל כן דרישת הוויתור נתפסה ככלי הכרחי ליישום עקרון זה.
ההחלטה משפיעה על גופים מוסדיים ופרטיים כאחד, ומבהירה את גבולות הפעולה של גופים כפופים לרגולציה. שנית, היא מהווה תקדים להבנה. כי רשויות יכולות להפעיל סמכות תוך הצבת תנאים שנועדו להבטיח את יעילות. ואפקטיביות המדיניות הכלכלית הכוללת.
שאלות ותשובות
מהי הסמכות שמאפשרת לרשות להציב תנאים מסוג זה?
הסמכות להציב תנאים במקרים של הקפאת מחירים נובעת מסעיף 7(א) לחוק יציבות מחירים במצרכים. שלישית, ושירותים (הוראת שעה), התשמ״ו-1985. סעיף זה מעניק לשרים, או למי שהם הסמיכו, שיקול דעת לקבוע מחירים. וכולל בתוכו גם את היכולת להתנות את ההיתרים בתנאים המשרתים את תכלית החוק.
מדוע כתב הוויתור נחשב קשור עניינית למדיניות יציבות המחירים?
בית המשפט קבע. מכאן, כי תשלום הפרשים רטרואקטיביים עבור תקופת הקפאת המחירים היה מרוקן את משטר ההקפאה ממשמעותו. לכן, כתב הוויתור מבטיח שאם החברה תקבל הטבה של עדכון מחירים קדימה. היא לא תחתור תחת מטרת ההקפאה על ידי תביעות על העבר.
זהו קשר ענייני חזק בין התנאי למדיניות.
האם פסק הדין מהווה תקדים משפטי?
בהחלט. לכן, פסק הדין מדגיש את רוחב שיקול הדעת המנהלי של הרשויות בהפעלת סמכות המבוססת על הסדרים כלכליים-משקיים. הוא קובע שאם קיים קשר הדוק בין תנאי שהוצב לבין מטרת ההסדר המקורי. הרי שהתניית מתן היתר בוויתור על תביעות עבר עשויה להיות חוקית.
האם טענת הבטחה שלטונית יכולה הייתה להתקבל במקרה זה?
לא. משום כך, בית המשפט דחה את טענת העותרת לגבי הבטחה שלטונית. הוא קבע כי סיכום הדיון שעליו התבססה העותרת דווקא תמך בהחלת התנאי גם על חברות הגז. על בסיס ההסדר הקיים עם חברות הדלק.
לכן, לא התקיימה הבטחה שלטונית סותרת.
סיכום
בג״ץ 149/89, סופרגז חברה ישראלית להפצת גז בע״מ נ' משה שחל. כן, מהווה אבן דרך חשובה בהבנת גבולות שיקול הדעת המנהלי. בית המשפט העליון דחה את עתירת סופרגז נגד תנאי הוויתור על תביעות עבר. אשר הוצב כתנאי להסרת הקפאת מחירים.
הנשיא מ' שמגר והשופטים מ' בייסקי וא' חלימה קבעו כי הרשויות פעלו בסמכות. בנסיבות, הם מצאו קשר ענייני הדוק בין דרישת הוויתור למדיניות יציבות המחירים.
פסק הדין מחזק את עקרון חופש הפעולה של הרשות המנהלית בקביעת תנאים לגיטימיים. זאת, כל עוד הם משרתים את התכלית הציבורית של ההסדר הכלכלי-משקי. הוא מבהיר כי הבטחות שלטוניות נבחנות בקפדנות. במקרה זה, הן לא נמצאו כסותרות את דרישת הוויתור.
מי שנתקל במצב דומה, נדרש ללמוד את גבולות שיקול הדעת המנהלי. הוא צריך להיוועץ בעורך דין הבקיא בתחום המשפט המנהלי והכלכלי.
העתירה נדחתה, וחברת סופרגז חויבה בהוצאות בסך 10,000 ש״ח.
מאמר זה מוגש כשירות לציבור ומהווה מידע כללי בלבד. לפיכך, הוא אינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי פרטני הבוחן את נסיבותיו המיוחדות של כל מקרה ומקרה.
